I SA/Wa 417/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Bogdan Wolski (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. S.A. w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] dotyczącej, uwłaszczenia M. w W. nieruchomością położoną w W. przy ul. [...] (rejon ulic [...], [...], [...] i [...]) o pow. [...] m², określoną na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. – w części odnoszącej się do działki nr [...] odpowiadającej części nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]". Z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury wynika, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) oraz przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127), decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. stwierdził nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez M. w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], o pow. [...] m², określonego na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] maja 1993 r. oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków, budowli i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Pismem z dnia 7 czerwca 2007 r. B.S. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w części dotyczącej działki nr [...], w obrębie [...], uprzednio uregulowanej w księdze hipotecznej "[...]" wskazując, że decyzją uwłaszczeniową naruszono prawa osób trzecich. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2008 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. w części odnoszącej się do działki nr [...], odpowiadającej części nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]", Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła M. S.A. w W.. Minister Infrastruktury rozpoznając ponownie sprawę uznał, że brak jest podstaw do zmiany rozstrzygnięcia. Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1-2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. uwłaszczenie następuje z mocy prawa, według stanu prawnego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. i oznacza przekształcenie istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w powołanych przepisach. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], wykazana na mapie sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z dnia [...] maja 1993 r., stanowiła część nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]". Nieruchomość [...] stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) w związku z ustawą z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Prawo zarządu gruntem na rzecz jednostki uwłaszczonej organ wojewódzki ustalił na podstawie decyzji b. Urzędu [...] W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] grudnia 1988 r. Organ podkreślił, że wskazanej decyzji brak jest w aktach uwłaszczeniowych, jednakże nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem spełnione byłyby przesłanki uwłaszczenia, jeżeli nie naruszono praw osób trzecich. Minister Infrastruktury podniósł, że na podstawie zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znajdującego się w aktach sprawy ustalono, iż właścicielem nieruchomości uregulowanej w hipotece "[...]" byli F. i J. małż. Z., którzy wnioskiem złożonym w dniu 18 października 1948 r. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Wniosek ten nie był rozpoznany do dnia 5 grudnia 1990 r., ani też do dnia wydania decyzji uwłaszczeniowej. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie akt nadesłanych przez Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. przy piśmie z dnia 22 lutego 2008 r. Brak orzeczenia rozpatrującego wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej potwierdzono również w piśmie z dnia 24 czerwca 2008 r., w którym stwierdzono, że akta nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], hip. nr [...] znajdujące się w Delegaturze Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] nie zawierają takiego orzeczenia. Ilość kart dokumentów składających się na akta sprawy, które w odniesieniu do wskazanej nieruchomości [...] mają 4 karty, nie ma - w ocenie organu - żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. M. S.A., kwestionująca powyższe ustalenia, nie przedłożyła żadnego dowodu mogącego je podważyć. Zdaniem Ministra Infrastruktury organ wojewódzki w prowadzonym postępowaniu uwłaszczeniowym pominął kwestię praw osób trzecich. Obowiązkiem organu było bowiem ustalenie, czy uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Postępowanie z wniosku byłych właścicieli nieruchomości [...] – F. i J. Z. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu miało pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Zgodnie zatem z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie uwłaszczeniowe w przedmiotowym zakresie powinno być zawieszone. Tym samym organ nadzoru uznał, że decyzja uwłaszczeniowa w części odnoszącej się do działki nr [...] odpowiadającej części nieruchomości uregulowanej w dawnej księdze hipotecznej pn. "[...]" rażąco narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - w zakresie praw osób trzecich, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika przy tym, aby w sprawie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności nie powoduje nieodwracalności skutków prawnych ujawnienie nabytych praw przez jednostkę uwłaszczoną w księdze wieczystej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. S.A. w Warszawie. W skardze zarzucono rażące naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa; - art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie braku w aktach decyzji Urzędu [...] W. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] grudnia 1988 r. ustalającej prawo zarządu gruntem na rzecz M., mającej istotne znaczenie dla niniejszego postępowania; - rażące naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. i w konsekwencji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie braku w aktach decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania własności czasowej; - art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu skargi wskazano argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie naruszają prawa. Należy zauważyć, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny czy Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...], w części dotyczącej działki nr [...], zasadnie uznał tę ostatnią decyzję za rażąco naruszającą prawo, tj. przepisy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej: ustawa zmieniająca. Poza sporem jest, że podstawę materialnoprawną decyzji uwłaszczeniowej stanowił przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, który przewiduje, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Minister Infrastruktury trafnie zauważył, że z treści powołanego wyżej przepisu wynika wyraźne zastrzeżenie, iż nabycie przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego do gruntu nie może naruszać praw osób trzecich. Tymczasem Wojewoda [...] – jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury - uwłaszczył M. z siedzibą w W. prawem użytkowania wieczystego m. in. do działki gruntu nr [...] bez wyjaśnienia, czy w stosunku do tegoż gruntu były zgłoszone prawa osób trzecich. O zupełnym pominięciu przy uwłaszczeniu tego aspektu sprawy świadczy treść uzasadnienia decyzji uwłaszczeniowej i zawartość akt tej sprawy, a także stanowisko Wojewody przedstawione w piśmie z dnia 20 sierpnia 2007 r. Wobec tego organ nadzoru prawidłowo uznał, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej. Trzeba bowiem zauważyć, że nieruchomość [...] oznaczona jako działka nr [...], położona przy ul [...] objęta jest przepisami dekretu z dnia 26 października 1946 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, którego art. 7 uprawniał dawnych właścicieli nieruchomości [...], bądź ich następców prawnych, do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy, czy prawa własności czasowej, a później prawa użytkowania wieczystego. Nie można zatem pominąć, że w nadesłanej przez Prezydenta W. i uwierzytelnionej przez organ kopii akt nieruchomości zapisanej w dawnej księdze hipotecznej hip. nr [...], obejmującej również obecną działkę nr [...], widnieje zgłoszony przed wydaniem decyzji uwłaszczeniowej wniosek F. i J. Z. z dnia 18 października 1948 r. o przyznanie im w trybie art. 7 tego dekretu prawa własności czasowej do nieruchomości objętej księgą hipoteczną nr [...]. Fakt nierozpoznania tego wniosku potwierdza Prezydent W. w piśmie z dnia 24 czerwca 2008 r., jak też oświadczenie spadkobierczyni dawnych właścicieli gruntu B.S. zawarte we wniosku z dnia 7 czerwca 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Mając na uwadze przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy Minister Infrastruktury zasadnie przyjął, że obowiązkiem Wojewody [...] wynikającym z przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, było zawieszenie z urzędu postępowania uwłaszczeniowego, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim była kwestia nabycia przez następców prawnych dawnych właścicieli gruntu praw wynikających z art. 7 dekretu. W orzecznictwie sądowym przyjęto bowiem, że roszczenia dekretowe, o których mowa wyżej, mają bezwzględne pierwszeństwo przed prawami państwowych osób prawnych do uwłaszczenia, a ich nieuwzględnienie w postępowaniu uwłaszczeniowym skutkuje kwalifikowaną wadliwością wydanej decyzji uwłaszczeniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2008 r., I OSK 1633/06, nie publ.). Oceniając zarzuty skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że organ nadzoru nie przeprowadził postępowania celem wyjaśnienia okoliczności dotyczących rozpatrzenia wniosku dekretowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury, po otrzymaniu akt nieruchomości w dniu 26 lutego 2008 r., zwrócił się w piśmie z dnia 30 kwietnia 2008 r. do Prezydenta W. o wyjaśnienie kwestii rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a Prezydent W. w piśmie z dnia 24 czerwca 2008 r. poinformował organ nadzoru, że w aktach sprawy brak jest orzeczenia załatwiającego ów wniosek. Skoro więc organy właściwe do rozpoznawania spraw dekretowych nie dysponują żadną dokumentacją potwierdzającą rozpoznanie wniosku dekretowego J. i F. Z., to nie można przyjąć, że sprawa dekretowa została załatwiona. Nie można zasadnie zarzucić Ministrowi Infrastruktury, że nie dokonał oceny prawidłowości złożenia wniosku dekretowego, ponieważ ocena w tym zakresie należy do organu właściwego do jego rozpoznania. (Prezydenta W.), a nie do organu nadzorującego badającego jedynie legalność decyzji uwłaszczeniowej, wydanej w sprawie mającej inny przedmiot. Wbrew temu co podniesiono w skardze dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia kwestia wyjaśnienia braku w aktach sprawy decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. ustalającej prawo zarządu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej przez Ministra Infrastruktury było wyłącznie pominięcie przy rozpatrywaniu sprawy przesłanki "naruszania praw osób trzecich". Błędny jest też pogląd M. S.A., co do tego, że wydana w sprawie decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby przedmiotowy grunt, czy obciążające go prawo użytkowania wieczystego, były przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Organ administracji mógł zatem poprzez wydanie decyzji nadzorczej w postępowaniu administracyjnym doprowadzić do wyeliminowania decyzji uwłaszczeniowej z obrotu prawnego (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP z 1992 r., Nr 12, poz. 211). W niniejszej sprawie nie można też mówić o naruszeniu przez Ministra Infrastruktury art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. ponieważ kwestia nabycia roszczeń dekretowych jest "zagadnieniem wstępnym" dla sprawy o uwłaszczenie państwowej osoby prawnej, a nie dla sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie rozpatruje sprawy co do jej istoty (merytorycznie), lecz bada zgodność z prawem kwestionowanej decyzji z punktu widzenia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i przeszkód z art. 156 § 2 k.p.a. Nie są także trafne zarzuty skargi, które wskazują na niewyjaśnienie przez organ kwestii właściwej identyfikacji gruntu objętego uwłaszczeniem. Tak, jak wyjaśniono powyżej, celem postępowania nadzorczego było jedynie zbadanie legalności samej decyzji uwłaszczeniowej, a nie badanie istoty sprawy, którą ona załatwia, w tym prowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia przedmiotu postępowania (oznaczenia i powierzchni gruntu objętego wnioskiem o uwłaszczenie). Zdaniem Sądu nie ma wątpliwości, co do tego, że uwłaszczenie dotyczyło gruntu przy ul. [...] o pow. [...] m2, który obejmował kilkanaście działek ewidencyjnych, w tym m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2 (mapa sytuacyjna dla celów prawnych z dnia 16 maja 1993 r., rejestr powierzchni z maja 1993 r., wycena szacunkowa z czerwca 1993 r.). Działka nr [...], położona wewnątrz obszaru objętego decyzją uwłaszczeniową, stanowiła zatem część tego obszaru. Działka ta po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej została przeniesiona do odrębnej księgi wieczystej, co wynika z zaświadczenia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. i odpisu z księgi wieczystej Kw nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. Sąd nie podziela również stanowiska skargi o nieumożliwieniu skarżącemu udziału w postępowaniu dowodowym i zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że Minister Infrastruktury zawiadamiał M. S.A. o toczącym się postępowaniu, możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i innych podejmowanych w sprawie czynnościach (zawiadomienia z dnia 30 sierpnia 2007 r., 17 kwietnia 2008 r.; pismo z dnia 19 czerwca 2008 r.). W aktach sprawy brak jest zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o przedłożeniu do akt sprawy nadzorczej pisma Prezydenta W. z dnia 24 czerwca 2008 r., jednakże uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji uchybienie procedurze administracyjnej obligowało Sąd do wycofania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.