I SA/Wa 387/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędzia WSA Bogdan Wolski Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza W., uchylił w całości decyzję Starosty W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, opisanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną (ul. [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny i prawny: Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta Powiatu W. - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późń. zm., powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)") - ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz I. R. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną gminną – ul. [...] w W. Od powyższej decyzji odwołanie w imieniu Gminy W. złożył Burmistrz W. kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego oraz sposób sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organ I instancji do określenia tego odszkodowania. Zdaniem strony wycena została sporządzona w sposób niewłaściwy, bowiem rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości szacowanej działki przyjął do porównania wartość działek przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, a nie wartość innych nieruchomości zajętych bądź przeznaczonych pod drogi publiczne. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, iż sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygniecie jej zgodnie z prawem, w związku z czym decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzono nabycie przez Gminę - Miasto W. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda podniósł, że z przepisu art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) wynika, iż odszkodowanie za nieruchomość, która przeszła na własność jednostki samorządowej lub Skarbu Państwa ustala się i wypłaca według zasad i trybu określonego w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości, a wiec przepisów Rozdziału 5 Działu III i Rozdziału 1 Działu IV ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261 poz. 2603 z późn. zm., powoływana dalej jako "ugn"). Podstawę obliczenia odszkodowania stanowi stan nieruchomości na dzień wejścia w życie ustawy, czyli 29 października 1998 r. Odesłanie do przepisów regulujących sprawę odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone oznacza, że stosownie do art. 130 ugn, w przypadku gdy właściwy organ wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu (ale według jej stanu na dzień 29 października 1998 r.), wysokość odszkodowania ustala się na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Stosownie zaś do treści art. 129 ust. 5 i art. 130 ust. 2 ugn odszkodowanie ustala starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Organ wskazał, iż niniejszej sprawie operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. Z. w dniu 15 lipca 2008 r. Starosta W. uznał zaś, że operat został wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W ocenie Wojewody, takie działanie organu I instancji doprowadziło do wykluczenia możliwości stosowania w niniejszej sprawie dla celów wyceny, cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zarówno zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne. Takie stanowisko narusza zdaniem organu treść § 36 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, które to przepisy znajdują zastosowanie w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Określają one bowiem kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 rozporządzenia), a dopiero w przypadku braku takich celów, zezwalają na odwołanie się do wartości gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Zatem po ustaleniu, że nie występują na analizowanym obszarze (w niniejszym przypadku Miasta W.) transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Zdaniem Wojewody [...], takich ustaleń w zaskarżonej decyzji zabrakło. Ponadto organ wskazał, że przepisy art. 112 i 114 ugn nakładają przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego obowiązek przeprowadzenia rokowań w celu nabycia nieruchomości w drodze umowy. Również w przypadku zrealizowania celu wywłaszczenia przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu stosunki miedzy inwestorem jako posiadaczem nieruchomości, a właścicielem nieruchomości kształtują się według zasad określonych w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 224-231 kc), przyjmuje się bowiem, że zrealizowanie celu wywłaszczenia wyłącza możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu. Z tej przyczyny Wojewoda uznał, że przyjęcie w zaskarżonej decyzji za opinią rzeczoznawcy majątkowego, iż należy wykluczyć w odniesieniu do nieruchomości o których mowa w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) możliwości stosowania jako materiału porównawczego dla ustalenia wartości nieruchomości cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów zajętych jak i przeznaczonych pod drogi publiczne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest niezasadne i niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W pierwszej kolejności należało bowiem podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 36 ust. 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności skorzystać z możliwości, jakie daje § 36 ust. 2 rozporządzenia. Organ zauważył także, iż z operatu szacunkowego wynika, że biegły obliczał wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w sposób przewidziany w § 36 ust. 2 pkt 1, a więc sprzecznie z wymogami rozporządzenia wykonawczego do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przypadku braku cen transakcyjnych gruntów zajętych pod drogi publiczne, wartość tych gruntów należy obliczać stosując się do § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez ustalenie przeznaczenia gruntów przyległych i wskazanie wśród tych gruntów przeważającego przeznaczenia. W ocenie Wojewody [...] nie można również zgodzić się ze stanowiskiem rzeczoznawcy, iż przyjął on do porównania nieruchomości podobne do działki będącej przedmiotem wyceny. Podobieństwo nieruchomości to nie tylko przeznaczenie w planie, zagospodarowanie, położenie, dostępność mediów itp., lecz także jej powierzchnia. Tymczasem przedstawione do analizy działki są kilkanaście razy większe, np. 2519 m2, 2433 m2, 1282 m2. Dodatkowo organ wskazał, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wymaga aby przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej do porównań przyjąć co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie do analizy wzięto tylko dziewięć nieruchomości, a wiec również w tym względzie operat nie opowiada ściśle regulacji zawartej w wyżej przytoczonym przepisie. Podsumowując Wojewoda stwierdził, że w prawdzie, w świetle art. 154 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, to jednak organ administracji publicznej zobligowany jest do rozważenia, czy w operacie szacunkowym biegły uzasadnił wybór przyjętej metody. Zatem dokonany przez biegłego wybór metody szacowania nieruchomości nie może być dowolny, lecz racjonalny, uzasadniony zasadami szacowania nieruchomości oraz obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda podkreślił także, że o wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Od decyzji Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył I. R. wnosząc o jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w postaci art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ugn, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 157 ust. 1 ugn, poprzez przyjęcie, iż organ administracji jest uprawniony do samodzielnej oceny poprawności operatu szacunkowego i prawidłowości przyjętych w niej zasad i kryteriów wyceny, podczas gdy do badania tych okoliczności powołane są organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, co miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie przepisów postępowania, w postaci art. 7 i 77 kpa poprzez wydanie decyzji bez wszechstronnego rozważenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności opinii biegłego oraz argumentacji w niej powołanej, jak również bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego jako obywatela. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływana dalej jako "P.p.s.a."). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez Wojewodę [...] decyzji Starosty W., ustalającej odszkodowanie w wysokości [...] zł za część nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...] o powierzchni [...] m², opisanej w księdze wieczystej nr [...], zajętej pod drogę publiczną gminną (część ul. [...]), która z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r. stała się własnością Gminy Miasta W., i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd uznał, iż Wojewoda [...] prawidłowo orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Działanie organu odwoławczego w pełni odpowiadało dyspozycji zawartej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem Wojewoda, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał na dostrzeżone uchybienia w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia 15 lipca 2008 r., stanowiącym podstawę ustalenia przez organ I instancji wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto Wojewoda [...] przekazując sprawę wskazał Staroście W. jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W niniejszej sprawie podstawę prawną stanowił przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z którego wynika, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie natomiast z art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, tj. zgodnie z przepisami rozdziału piątego ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 73 ust. 5 ustawy Przepisy wprowadzające (...) określa, że podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył Wojewoda [...], organ I instancji podstawą swych ustaleń uczynił natomiast operat szacunkowy, który pozostawał w sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi zasady jego sporządzania, tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, powoływane dalej jako "rozporządzenie"). Przy sporządzaniu operatu rzeczoznawca posłużył się podejściem porównawczym przy wykorzystaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (...). W niniejszej sprawie, jak wynika z załącznika nr 1 do operatu szacunkowego, przedmiotem wyceny rzeczoznawca uczynił nie kilkanaście, a dziewięć nieruchomości. Powyższe, zdaniem Sądu, pozostaje w sprzeczności z § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia. Ponadto stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcji uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów ocenia się w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu. Na str. 6 operatu w punkcie 3 rzeczoznawca wskazał, że na przedmiotowym terenie brak jest transakcji zawartych w typowych warunkach rynkowych nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, stąd zastosował do wyliczenia odszkodowania metodę z § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, która odnosi się do działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących. Zgodnie jednak z § 36 ust. 5 rozporządzenia do określenia wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stosuje się odpowiednio przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 2. Trafnie zatem zauważył organ II instancji, że w niniejszej sprawie przy ustaleniu odszkodowania zastosowanie powinien mieć § 36 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, który odnosi się do gruntów zajętych pod drogi publiczne. W decyzji organu I instancji brak jest ponadto ustaleń i odniesienia się do tego, czy na terenie miasta W. rzeczywiście w badanym okresie nie było transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ma istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że organ odwoławczy zasadnie uznał, iż w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części mającego wpływ na ustalenie kwoty odszkodowania. Przeprowadzenie tego postępowania nie mogło być dokonane w postępowaniu odwoławczym także z uwagi na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) przyznającą stronie prawo do rozpatrzenia jej sprawy przez dwie instancje. Zasadnie zatem Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja mieści się w granicach zakreślonych w art. 138 § 2 kpa. Na marginesie wskazać należy, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego wydane zostało zgodnie z delegacją ustawową, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny, w związku z czym rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do kwestionowania jego treści co do zgodności z ustawą. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 157 ust. 1 ugn wskazać należy, że obowiązkiem organu administracji, warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji, jest podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W związku z powyższym wskazać należy, że pomimo tego, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych, których nie posiada organ, to jednak organ ma obowiązek dokonać jej dogłębnej analizy. Opinia rzeczoznawcy stanowi bowiem w sprawie dowód pomocny przy ustaleniu wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje jedynie właściwy organ i to on ocenia prawidłowość i wiarygodność otrzymanego operatu szacunkowego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w wyroku z mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).