II SA/Gd 235/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Referent Alicja Landowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H. D. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 października 2008 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki nr [...] w miejscowości K. oraz nałożył na H. D. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 grudnia 2008 roku: 1) zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: a) czterech egzemplarzy projektu architektoniczno - budowlanego, b) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ I instancji stwierdził, że na terenie działki nr [...] w K. istnieje budynek parterowy niepodpiwniczony, z poddaszem użytkowym, dachem dwuspadowym o konstrukcji drewnianej. Zgodnie z oświadczeniem H. D., budowę przedmiotowego obiektu budowlanego H. D. rozpoczęła po 2006 roku. Organ stwierdził także, iż H. D. oświadczyła, że składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy była przekonana, iż spełniła wszystkie formalności potrzebne do uzyskania pozwolenia na wybudowanie przedmiotowego obiektu budowlanego. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przedstawił procedurę legalizacji obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. W dniu 8 grudnia 2008 roku H. D. złożyła wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zatwierdzenie projektu budowlanego, załączając do wniosku cztery egzemplarze projektu architektoniczno-budowlanego przedmiotowego obiektu budowlanego. Do wniosku załączyła także decyzję Wójta Gminy z dnia 6 kwietnia 2007 roku, nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na części działki nr [...] w K., oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz opis techniczny do projektu przedmiotowego obiektu budowlanego. Z opisu tego wynika, że jest to budynek parterowy, wolnostojący z poddaszem użytkowym, niepodpiwniczony, posadowiony na fundamentach z betonu żwirowego. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2008 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolne wybudowanie budynku letniskowego na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym K. Ustalając wysokość opłaty na kwotę 25.000 zł (500 zł x 50 x 1 x 1) organ wskazał na treść art. 49 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane i stwierdził, że ustalił opłatę stosując odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawkę opłaty ustalonej w tych przepisach - zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, podwyższył pięćdziesięciokrotnie. Organ wyjaśnił także, iż zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane kara, o której mowa w tym przepisie, stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (art. 59f ust. 2 cyt. ustawy), obiekt pełniący funkcję letniskową zaliczany jest do III kategorii obiektów, a współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu wynoszą jeden. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ stwierdził, że w dniu 8 grudnia 2008 roku H. D. złożyła wniosek wraz z dokumentami niezbędnymi do legalizacji budynku letniskowego położonego na terenie działki nr [...] w K. Po sprawdzeniu złożonych dokumentów organ uznał, iż obowiązek wynikający z postanowienia z dnia 15 października 2008 roku został spełniony w terminie i w związku z tym ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej za samowolne wybudowanie budynku letniskowego zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. D. wniosła o jego uchylenie, ewentualnie o wymierzenie znacznie niższej opłaty legalizacyjnej i rozłożenie jej na raty. Uzasadniając swoje żądanie H. D. wskazała, że przedmiotową budowę wykonała zgodnie z przepisami prawa budowlanego, ponieważ uzyskała decyzję o warunkach zabudowy. Wyjaśniła, że z uwagi na zapis w analizie urbanistycznej i formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do ww. decyzji o warunkach zabudowy, mówiący o charakterystyce stanu istniejącego jako działki zabudowanej, uznała, że zabudowa działki została już zaakceptowana. Zatem nie można przyjąć, że wykonując budowę działała w złej woli i świadomie wbrew przepisom. Podniosła ponadto, że jej sytuacja finansowa nie pozwala jej uiścić wymierzonej opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z dnia 3 marca 2009 roku, nr [...], sprostowanym postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2009 roku, nr [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W ocenie organu odwoławczego, w świetle przytoczonego przepisu prawa, przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem. Zatem brak pozwolenia na budowę, wymaganego zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane, uzasadniał wdrożenie procedury określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 48 ust. 1-3 i ust. 5 oraz art. 49 ust. 1 tejże ustawy, jak również wskazał sposób obliczania opłaty legalizacyjnej i stwierdził, że strona przedłożyła wymagane dokumenty, zaś organ I instancji prawidłowo obliczył wysokość opłaty legalizacyjnej, zatem podjęte rozstrzygnięcie było prawnie uzasadnione. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wyjaśnił, że fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie uprawniał do realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, który - według oświadczenia inwestorki, został wybudowany po 2006 roku. Organ wskazał nadto, iż w pouczeniu decyzji z dnia 1 lutego 2007 roku o warunkach zabudowy zawarto informację o konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, którego brak uzasadniał wdrożenie procedury określonej w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wyjaśnił również, iż wysokość opłaty legalizacyjnej obliczana jest na podstawie opisanego przez niego wzoru, wynikającego z przepisów, zaś organy nadzoru budowlanego nie mają uprawnień do badania sytuacji materialnej osób zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku, zatem argumenty w tym zakresie nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. W skardze na powyższe postanowienie H. D. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie o wymierzenie znacznie mniejszej opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację zawartą w zażaleniu. Dodatkowo stwierdziła, że przedmiotową budowę wykonała w latach 2002-2003 i jednocześnie starała się o wydanie odpowiednich dokumentów zezwalających na budowę. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i o pozwoleniu na budowę przedłużało się z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy. Natomiast wcześniej podawana przez nią data rozpoczęcia budowy, to jest rok 2006, wzięła się z dokumentacji, którą otrzymała z Urzędu Gminy. Skarżąca wskazała także, iż po otrzymaniu decyzji o warunkach zabudowy, zaakceptowanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, uznała, że spełniła wszystkie formalności, konieczne do rozpoczęcia budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2009 roku pełnomocnik skarżącej, popierając skargę, oświadczył, że przedmiotowy domek letniskowy został wybudowany w latach 2002 - 2003. Dopiero po jego wybudowaniu skarżąca uzyskała z gminy decyzję o warunkach zabudowy i związane z nią pozostałe dokumenty, które przedłożyła organowi nadzoru budowlanego. W trakcie budowy domku skarżąca nie wiedziała, że na jego budowę potrzebne jest pozwolenie. W Urzędzie Gminy powiedziano jej, że może budować bez żadnych pozwoleń, a później - jak będzie uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to gmina wyda zezwolenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać należało za bezzasadną, albowiem zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Bezsporną okolicznością w przedmiotowej sprawie pozostawało, że skarżąca H. D. bez pozwolenia na budowę wybudowała na należącej do niej działce nr [...] w K. - gmina S. obiekt budowlany pełniący funkcję domku letniskowego, trwale związany z gruntem. Bezsporne również było, iż w toku postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy - Prawo budowlane, to jest po nałożeniu obowiązków polegających na przedłożeniu określonych dokumentów, skarżąca w wyznaczonym terminie przedłożyła wymagane dokumenty tj. cztery egzemplarze projektu budowlanego, decyzję o warunkach zabudowy oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sporną pozostała w niniejszej sprawie natomiast zasadność naliczenia opłaty legalizacyjnej, ponieważ w ocenie skarżącej uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy oraz zgody Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody stanowiło spełnienie warunków niezbędnych do rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego. Przy czym okolicznością, która - jak wskazywała skarżąca - przekonała ją o akceptacji przez organy wykonanej przez nią budowy, miał być zawarty w analizie urbanistycznej i formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, zapis dotyczący charakterystyki stanu istniejącego, w którym stwierdza się, iż działka, na której posadowiony jest przedmiotowy obiekt, jest działką zabudowaną. W tym miejscu należy stwierdzić, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego obiektu budowlanego skarżąca złożyła w dniu 11 października 2006 roku, zaś decyzja Wójta Gminy ustalająca warunki zabudowy dla tejże inwestycji została wydana w dniu 6 kwietnia 2007 roku. Z twierdzeń skarżącej zawartych w skardze oraz oświadczenia jej pełnomocnika złożonego na rozprawie wynika natomiast, że przedmiotowy obiekt budowlany został przez skarżącą wybudowany w latach 2002 - 2003, zatem przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. W toku postępowania administracyjnego skarżąca twierdziła jednak, że wybudowała przedmiotowy obiekt po 2006 roku. Przyjmując za wiarygodne twierdzenia zawarte w skardze (poparte oświadczeniem pełnomocnika skarżącej), należy stwierdzić, że przedmiotowy budynek został wzniesiony przez skarżącą przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zatem przeświadczenie skarżącej o legalności rozpoczętej inwestycji nie mogło wynikać z treści załączonej do decyzji o warunkach zabudowy analizy urbanistycznej i formalno - prawnej, albowiem w okresie prowadzenia inwestycji skarżąca nie dysponowała decyzją o warunkach zabudowy. Nawet jednak gdyby skarżąca rozpoczęła budowę po 2006 roku, posiadając już decyzję o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, to również w tych okolicznościach sprawy błędne było stanowisko skarżącej, zgodnie z którym uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie przedmiotowego budynku i związanych z tą decyzją uzgodnień stanowiło spełnienie warunków wymaganych dla jej rozpoczęcia. Wskazać bowiem należy, że w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane zawarto zasadę, według której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady w okresie, w którym skarżąca prowadziła budowę przedmiotowego obiektu budowlanego według twierdzeń ze skargi, to jest w latach 2002 - 2003, określały jedynie przepisy zawarte w art. 29 i art. 30, zaś od dnia 11 lipca 2003 roku (data wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - Dz. U. nr 80, poz. 718 ze zm.) w art. 29 - 31 cyt. ustawy. Przez roboty budowlane, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, rozumieć przy tym należy się m.in. budowę obiektu budowlanego. Obiekt budowlany z kolei jest definiowany przez wyliczenie jego rodzajów, którymi są: budynki wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowle stanowiące całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekty małej architektury. Przez budynek rozumie się taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Definicje przytoczone wyżej nie ulegały zmianie od początku obowiązywania ustawy – Prawo budowlane. Z przedłożonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że przedmiotowy domek letniskowy stanowi obiekt budowlany zaliczony do kategorii budynków. Posiada bowiem fundamenty, co wskazuje na trwałe związanie z gruntem, ściany wydzielające go z przestrzeni oraz dach. Budowa przedmiotowego domku letniskowego, w świetle przepisów obowiązujących zarówno w latach 2002 – 2003 jak i po 2006 roku wymagała zatem uzyskania pozwolenia na budowę. Budowa budynku, pełniącego funkcję letniskową, nie została bowiem określona w przepisach, zawierających katalog inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, obowiązujących we wskazanych powyżej okresach, a zawartych w przywołanych powyżej artykułach ustawy – Prawo budowlane. Skoro skarżąca wybudowała przedmiotowy budynek bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę należało w przedmiotowej sprawie przeprowadzić procedurę legalizacyjną określoną w art. 48 i art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Prawidłowo zatem organy obu instancji zastosowały w przedmiotowej sprawie przepisy art. 48 i art. 49 ustawy – Prawo budowlane, regulujące procedurę legalizacji obiektów budowlanych wybudowanych w warunkach samowoli budowlanej. Zgodnie z wymogiem art. 48 ust. 2 tejże ustawy organ I instancji wstrzymał roboty budowlane i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy. Skarżąca w wyznaczonym terminie przedłożyła dokumenty spełniające wymagania określone w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w związku z powyższym organ I instancji przystąpił do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zgodnie z art. 49 ust. 1 in fine tejże ustawy w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Dopiero bowiem spełnienie przez inwestora przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy ukończonej. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego - art. 49 ust. 3 zd. 2 ustawy – Prawo budowlane. Opłata legalizacyjna - ustalona postanowieniem organu I instancji - została prawidłowo obliczona zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 - 3 ustawy - Prawo budowlane. Z przepisów tych wynika, iż opłata legalizacyjna stanowi iloczyn stawki opłaty, współczynnika kategorii obiektu budowlanego i współczynnika wielkości obiektu budowlanego. W przypadku opłaty legalizacyjnej podstawowa stawka opłaty wynosi 25.000 zł, ponieważ stawka opłaty określona w art. 59f ust. 2 ustawy - Prawo budowlane na 500 zł, zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kategorie obiektów, współczynniki kategorii obiektów oraz współczynniki wielkości obiektów określa załącznik do ustawy – Prawo budowlane, zgodnie z którym inne niewielkie budynki jak domki letniskowe zostały zaliczone do kategorii III obiektów budowlanych, których współczynniki zarówno kategorii obiektu, jak i wielkości wynoszą 1,0. Wysokość opłaty legalizacyjnej obciążającej skarżącą w przedmiotowej sprawie wynosi zatem 25.000 zł i stanowi najniższą możliwą do ustalenia opłatę w ramach procedury legalizacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego. W razie zaistnienia przesłanek określonych w przepisach ustawy – Prawo budowlane organ ten ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w tym zakresie. Brak jest przy tym podstawy prawnej do uzależniania przez organ nadzoru budowlanego wysokości opłaty legalizacyjnej od sytuacji materialnej inwestora obciążonego obowiązkiem jej uiszczenia. Z tych przyczyn podnoszone przez skarżącą zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze okoliczności wskazujące na niewielkie możliwości płatnicze uniemożliwiające jej uiszczenie ustalonej opłaty legalizacyjnej, nie mogły prowadzić do uwzględnienia skargi. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na względzie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę jako bezzasadną.