II SA/Wa 351/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Łukasz Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej kpa, utrzymał w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] utrzymującej w mocy rozkaz personalny Dowódcy Korpusu [...] z dnia [...] lutego 2001 r. nr [...] o zwolnieniu [...] R.P. z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Organ ustalił w sprawie następujący stan faktyczny. W dniu [...] stycznia 2001 r. R.P. złożył do Dowódcy Korpusu [...] pisemne wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, w którym oświadczył, że są mu znane warunki zwolnienia ze służby w tym trybie. W tej samej dacie, tenże Dowódca wyraził na tym dokumencie zgodę na zwolnienie żołnierza w ustawowym terminie. Znajduje się tam również adnotacja bezpośredniego przełożonego żołnierza o zapoznaniu się z wypowiedzeniem opatrzona pieczęcią herbową Jednostki Wojskowej [...]. W tym samym dniu, tj. [...] stycznia 2001 r., R.P. złożył w kancelarii Jednostki Wojskowej Nr [...] prośbę o wycofanie dokonanego wypowiedzenia, która nie została uwzględniona wskutek negatywnej opinii przełożonych. W związku z powyższym, Dowódca Korpusu [...], rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2001 r. zwolnił R.P. ze służby i przeniósł do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia na podstawie art. 74 ust. 1 i art. 75 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 79 ust. 2 i art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.) oraz przepisu § 122 pkt 3 i § 132 ust. 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38). Po rozpoznaniu odwołania, Dowódca Wojsk Lądowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymał w mocy kwestionowany rozkaz z dnia [...] lutego 2001 r. W dniu 13 marca 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem o sygn. akt II SA 598/02 odrzucił skargę na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2007 r., R.P. wniósł do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Dowódcy Korpusu [...] z dnia [...] lutego 2001 r. w sprawie zwolnienia ze służby wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego. Wniosek ten przekazano według właściwości Szefowi Sztabu Generalnego WP. Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Obrony Narodowej uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Szef Sztabu Generalnego WP wydał w dniu [...] maja 2008 r. postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. i następnie, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Dowódcy Korpusu [...] z dnia [...] lutego 2001 r. o zwolnieniu R.P. z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego. Minister Obrony Narodowej, utrzymując w mocy decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2008 r., stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r., a tym samym do uchylenia zaskarżonej decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] czerwca 2008 r. Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut skarżącego, że rażąco został naruszony przepis § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38). Przepis § 3 ust. 1 przewiduje, że wnioski w sprawach personalnych przesyła się drogą służbową z wyjątkiem przypadków określonych w innych przepisach, co wskazuje, że przesłanie wniosku drogą służbową nie jest jedyną dopuszczalną formą wykonania takiej czynności. Zgodnie z § 132 ust. 2 tego rozporządzenia, żołnierz zawodowy wnosi wypowiedzenie stosunku służbowego do organu zwalniającego. W przypadku skarżącego był to Dowódca Korpusu, który osobiście odebrał przedmiotowe wypowiedzenie w obecności bezpośrednich przełożonych żołnierza. Zatem nie można przyjąć, aby złożenie na ręce dowódcy wyższego szczebla wypowiedzenia było pominięciem drogi służbowej. Nie jest rażącym naruszeniem prawa złożenie nieczytelnego podpisu przez dowódcę przyjmującego wypowiedzenie zamiast czytelnego (§ 3 ust. 4), ponieważ jego autentyczność nie mogła być zakwestionowana, a uchybienie to nie miało wpływu na bieg sprawy. Również nie ma cech rażącego naruszenia prawa fakt, że skarżący nie otrzymał pokwitowania złożonego wypowiedzenia (§ 131 ust. 1). Wpływ wypowiedzenia został zarejestrowany w dzienniku dokumentów wchodzących prowadzonym w kancelarii jednostki. W ocenie organu, powyższe uchybienia formalne nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ przyjął, że w sprawie nie zaistniały również inne przesłanki do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Obrony Narodowej i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zarzucił organowi rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z § 131 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, a także art. 6, 7, 77 § 1 kpa. Wskazał, że przepisy w sprawie trybu i zasad składania wniosków personalnych przez żołnierzy zawodowych oraz dokonywania wypowiedzeń przez żołnierzy zawodowych mają bezwzględnie obowiązujący charakter. Uchybienie tym przepisom stanowi rażące naruszenie prawa. Uregulowania zawarte w tych przepisach mają charakter lex specialis wobec uregulowań ogólnych w zakresie uznania oświadczenia woli za doręczone adresatowi, stanowionych w przepisach kodeksu cywilnego, gdyż regulują dużo bardziej sformalizowany obszar stosunku zawodowej służby wojskowej. Wnoszący skargę zakwestionował formę sporządzenia wypowiedzenia w związku z tym, że na jednej kartce papieru, uprzednio przygotowanej i wydrukowanej, znalazły się trzy oświadczenia: skarżącego oraz dwóch jego przełożonych. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze – Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, stanowiącym materialnoprawną podstawę zwolnienia skarżącego ze służby, żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego lub organ wojskowy. Stosownie zaś do § 132 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych, wypowiedzenie stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego, w przypadku określonym w art. 75 ust. 1 pkt 7 ustawy, następuje w formie pisemnej i powinno zawierać oświadczenie woli żołnierza wskazujące jednoznacznie na zamiar wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego. Żołnierz zawodowy wnosi wypowiedzenie stosunku służbowego do organu zwalniającego (ust. 2). Wypowiedzenie stosunku służbowego przez żołnierza zawodowego uważa się za dokonane, jeżeli zostało doręczone za pokwitowaniem w jednostce wojskowej, w której żołnierz pełni służbę wojskową (§ 131 ust. 1). W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż zwolnienie skarżącego ze służby nastąpiło na jego wniosek skierowany w dniu [...] stycznia 2001 r. bezpośrednio do organu zwalniającego. Wobec złożenia wypowiedzenia, organ był zobowiązany wydać decyzję zwalniającą R.P. z zawodowej służby wojskowej z upływem okresu wypowiedzenia, tj. z dniem [...] stycznia 2002 r. Skoro fakt złożenia wypowiedzenia do organu zwalniającego nie został podważony, to bez znaczenia dla jego skuteczności jest, czy skarżący otrzymał pokwitowanie, czy podpis przełożonego przyjmującego wypowiedzenie jest czytelny, czy też nie. Również podnoszone przez skarżącego zarzuty wobec technicznej formy złożonego na piśmie wypowiedzenia pozostają bez wpływu na jego skuteczność, ponieważ zawarte w nim oświadczenie woli żołnierza, co do zamiaru wypowiedzenia przez niego stosunku służbowego jest jednoznaczne. Przepisy prawa regulujące procedurę składania przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej obowiązujące w dacie jego złożenia przewidywały możliwość wycofania takiego oświadczenia woli. Zgodnie z przepisem § 131 ust. 3 powołanego rozporządzenia, wycofanie wypowiedzenia złożonego przez żołnierza mogło nastąpić na jego pisemny wniosek, za zgodą organu zwalniającego, do którego było skierowane. Dla skuteczności dokonania ww. czynności potrzebna jest zatem zgoda organu. Skoro organ nie wyraził zgody na cofnięcie wypowiedzenia przez skarżącego i należycie umotywował wydaną decyzję, to nie można zarzucać mu naruszenia prawa w tym zakresie. Skoro przy wydaniu decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Dowódcy Korpusu [...] z dnia [...] lutego 2001 r. o zwolnieniu R.P. z zawodowej służby wojskowej wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego dokonanego przez żołnierza zawodowego nie doszło do rażącego naruszenia prawa, to organy orzekające w obecnie rozpoznawanej sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły zastosowania art. 156 § 1 kpa przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego wypowiedzenia. Wskazana decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowana do osoby będącej stroną postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 13 marca 2002 r. o sygn. akt II SA 598/02 odrzucił skargę na decyzję Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymującą w mocy rozkaz personalny Dowódcy Korpusu [...] z dnia [...] lutego 2001 r., uznając ją za niedopuszczalną, z tej racji, że jako akt wykonawczy o charakterze wewnętrznym wydana została dla celów ewidencyjnych. Wobec takiego rozstrzygnięcia, organ nadzoru nie miał podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji i następnie do dokonania ich merytorycznej oceny w drodze decyzji administracyjnej. W sytuacji bowiem gdy strona żąda wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji wydanej dla celów ewidencyjnych, która nie ma charakteru decyzji administracyjnej, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 kpa, organ winien odmówić, z przyczyn przedmiotowych, wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W ocenie Sądu wydanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy decyzji merytorycznej w zakresie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] kwietnia 2001 r. utrzymującej w mocy rozkaz personalny Dowódcy Korpusu [...] z dnia [...] lutego 2001 r. nie narusza prawa w stopniu rażącym. Jednocześnie Sąd stwierdza, że to uchybienie organu nie może być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, o ile nie stwierdzi naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności - art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 200 powołanej ustawy, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.