I OSK 163/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia WSA del. Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 423/09 w sprawie ze skargi D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Lu 423/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższy wyrok został oparty na następujących ustaleniach i rozważaniach: Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem, o którym wyżej mowa utrzymało w mocy wydaną w I instancji decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] przyznającą D. G. zasiłek celowy w wysokości 211, 72 zł. z przeznaczeniem na częściowe opłacenie rachunku za energię elektryczną. Organ I instancji ( Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w O.) ustalił, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną, niepełnosprawną w stopniu lekkim. Jest poza tym właścicielem gospodarstwa rolnego o wielkości 1,1955 ha przeliczeniowych. Nadto otrzymuje zasiłek okresowy w wysokości 114, 77 zł. Ponieważ dochód D. G. nie przekroczył kryterium dochodowego dlatego też uwzględniono jego potrzeby i przyznano mu pomoc w postaci zasiłku celowego w kwocie 211, 72 zł. tj. w wysokości połowy kwoty zadłużenia z tytułu opłat za energię elektryczną. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego zapada w ramach uznania administracyjnego co nie pozwala organowi na dowolność w załatwieniu sprawy ale też nie nakazuje spełnienia każdego żądania wnioskodawcy. Przyznana pomoc mieści się w ramach uznania administracyjnego gdyż uwzględnia niskie dochody oraz możliwości strony, cel przyznanej pomocy i możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej. Za bezpodstawne uznano stanowisko odwołującego się, który "przerzucił" na organ pomocy społecznej ciężar regulowania opłat za energię elektryczną. Podkreślono przy tym, że w miesiącu marcu 2009 r. oprócz przyznanego decyzją pierwszej instancji zasiłku odwołujący się został objęty pomocą w formie zasiłku okresowego w wysokości 114,77 zł oraz zasiłków celowych w łącznej kwocie 371 zł. W skardze wniesionej do sądu D. G. zakwestionował rozstrzygnięcia organów wydane w obu instancjach podnosząc, iż zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W uzupełnieniu skargi zarzucił naruszenie art. 10 i 81 kpa przez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 7, 9 i 80 kpa przez naruszenie zasad w nich wyrażonych. Odnosząc się do skargi Sąd I instancji stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem organy przeprowadziły postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa a stan faktyczny ustaliły prawidłowo. Z uwagi na treść żądania skarżącego zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U Nr 115 z 2008 r., poz. 728 ze zm.) a mówiąc precyzyjniej art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu a także kosztów pogrzebu. Przyznanie tego świadczenia w przeciwieństwie do zasiłku stałego czy okresowego o jakim mowa w art. 37 i 38 ww. ustawy oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Organ administracji ma w takim przypadku zapewniony pewien zakres swobody co do oceny czy wnioskodawcy spełniającemu kryterium dochodowe należy zasiłek celowy przyznać, a jeśli tak to w jakiej wysokości. Jeśli chodzi natomiast o ocenę Sądu to sprowadza się ona do tego czy organ podejmując decyzję w omawianym trybie nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji w przedmiotowej sprawie granice te nie zostały przekroczone. Za prawidłowe uznano stanowisko organów, iż skarżący nie może "przerzucać" na organ pomocy społecznej ciężaru regulowania opłat za energię elektryczną, którą sam zużywa. Słusznie zatem Kolegium uznało, iż organ administracji może jedynie wspierać wnioskodawcę w miesiącach uznawanych za trudne do znalezienia pracy. Sąd zwrócił uwagę także na fakt objęcia skarżącego systematyczną pomocą od lat. Oprócz pomocy przyznanej w rozpoznawanej sprawie decyzjami z dnia [...] marca 2009 r. przyznano mu bowiem zasiłek celowy w wysokości 150 zł. na częściowe pokrycie kosztów zakupu butli z gazem, obuwia wiosennego, bielizny osobistej i środków higienicznych oraz zasiłek celowy w wysokości 21 zł. na zakup baterii do aparatu słuchowego. Łączna kwota przyznanych zasiłków celowych wyniosła więc w jego przypadku 371 zł. Oprócz tego skarżący w miesiącu marcu 2009 r. otrzymał również zasiłek okresowy w wysokości 114, 77 zł. W sumie więc wysokość pomocy finansowej udzielonej mu w miesiącu marcu 2009 r. wyniosła 485, 77 zł. a tym samym przekroczyła kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. W związku z tym za bezpodstawny uznano zarzut strony skarżącej, że organy rozpoznając niniejszą sprawę były stronnicze. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 i 81 kpa wskazano, że warunkiem koniecznym uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, iż takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy bowiem wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Z kolei zarzut naruszenia art. 10 i 81 kpa poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszym postępowaniu skarżący tego nie wykazał. Zdaniem Sądu I instancji w toku postępowania administracyjnego nie uchybiono również przepisowi art. 9 kpa. Skarżący nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tego przepisu, zaś Sąd nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do treści dokumentów przedłożonych przez skarżącego przy jego piśmie z dnia [...] października 2009 r. podkreślono, iż także one nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Życiorys zawodowy skarżącego był już przedmiotem oceny organów, zaś pozostałe dokumenty, o których mowa albo nie dotyczą jego osoby albo nie dotyczą sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Identyczne stanowisko Sąd I instancji zajął także co do pisma PGE Zakład Energetyczny P. dotyczącego zestawienia obciążeń i wpłat z tytułu wykorzystanej przez skarżącego energii elektrycznej w okresie od stycznia 1999 r. do stycznia 2010 r., które złożone zostało na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżył w całości D. G. zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie a mianowicie art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o pomocy społecznej ( Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez przyjęcie, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic tzw. uznania administracyjnego podczas gdy naruszony został słuszny interes strony oraz interes społeczny, 2) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nienależyte sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i niestwierdzenie naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa przez brak ustaleń faktycznych o możliwości podjęcia pracy przez skarżącego w dacie decyzji i nienależyte wyważenie słusznego interesu strony oraz interesu społecznego. Podnosząc powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o przyznanie wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej wykonywane na zasadzie prawa pomocy udzielonej z urzędu według norm przepisanych wraz z podatkiem VAT. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem kwestionowany wyrok nie narusza prawa. W związku z zarzutami sformułowanymi przez kasatora wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Oznacza to, że Sąd może oceniać zaskarżone orzeczenie jedynie w granicach zakreślonych przez autora kasacji. Zważywszy na sformułowanie obu zarzutów przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. tj. zarówno naruszenia przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy odnieść się do drugiego z nich. Kasator podnosi, iż Sąd I instancji naruszył przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 oraz 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a. jak również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez to, że nie stwierdził naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. Oznacza to, iż zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w istocie ocena zasadności stanowiska Sądu I instancji, który uznał iż w postępowaniu przed organami nie doszło do naruszenia żadnego z ww. przepisów kpa. Analizując z jednej strony treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z drugiej zaś materiału zgromadzonego w aktach sprawy w tym i rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji stwierdzić należy, iż ocena o której mowa była trafna. Przywołany wyżej art. 7 kpa statuuje dwie naczelne zasady postępowania administracyjnego tj. zasadę prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywatela. Nakłada on na organy obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Jego swoistym uzupełnieniem są wskazane przez kasatora przepisy art. 77 § 1 oraz 80 kpa. Stosownie do wymogów jakie przepisy te stawiają organy obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy, a na podstawie całokształtu tegoż materiału ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Z powyższych przepisów wynika, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organach. W żadnym razie nie może on być przerzucony ani na stronę, ani tym bardziej na Sąd. Jeśli zatem strona przedstawia jakiś materiał dowodowy to organ ma obowiązek go ocenić. Mało tego ma obowiązek materiał ten uzupełnić jednakże tylko wtedy kiedy okaże się to konieczne. W ocenie Sądu I instancji postępowanie jakie miało miejsce przed organami w sprawie niniejszej odpowiadało standardom wyznaczonym przez ww. przepisy. Z takim stanowiskiem należy się zgodzić. Nie sposób bowiem wskazać choćby jednego dowodu, który nie zostałby poddany ocenie łącznie z tymi, które nie miały znaczenia w sprawie. Ocena ta nie budzi wątpliwości, jest logiczna, rzeczowa i w żadnym razie nie nosi cech dowolności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kasator nie wykazał w czym przejawiało się przekroczenie granic uznania administracyjnego przez organy, nie wykazał więc również błędu Sądu I instancji, który kwestionowane rozstrzygnięcia zaakceptował. Nie można bowiem przyjąć, że interes skarżącego został naruszony tylko dlatego, że nie przyznano mu zasiłku celowego na pokrycie kosztów związanych z korzystaniem z energii elektrycznej w pełnej wysokości. Jak bowiem wykazano skarżący korzystał i korzysta z innych form pomocy finansowej, której rozmiar w miesiącu marcu 2009 r. przekroczył kwotę kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej ( 477 zł) Słusznie więc Sąd I instancji zauważa, że w przypadku gdyby skarżący wykorzystując własne uprawnienia lub możliwości uzyskał dochód w takiej wysokości w jakiej udzielono mu świadczeń z pomocy społecznej ( 485, 77 zł) to nie mógłby uzyskać wsparcia ani w formie zasiłków celowych przyznanych na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej ani w formie zasiłku okresowego w myśl art. 38 tej ustawy. Zupełnym nieporozumieniem jest natomiast twierdzenie kasatora jakoby przyznany skarżącemu zasiłek celowy był sprzeczny z interesem społecznym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest akurat odwrotnie zważywszy na to, iż przypadek skarżącego nie jest odosobniony a możliwości organów świadczących pomoc ograniczone. Nie sposób zgodzić się z kastorem także wówczas gdy twierdzi, on ( str. 1 uzasadnienia skargi kasacyjnej) że przeciwko decyzjom organów a zatem i orzeczeniu Sądu przemawiają zdarzenia przyszłe i hipotetyczne takie jak możliwa egzekucja należności pieniężnych prowadzona w związku z brakiem uiszczania opłat za energię oraz ponowna instalacja licznika poboru energii związana z jej ewentualnym odłączeniem. Wobec braku naruszenia przez organy przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 kpa nie sposób uznać, że Sąd I instancji oddalając skargę naruszył wskazane przez kasatora przepisy art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, 134 § 1 oraz 141 § 4 p.p.s.a. jak również art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Pierwszy z wymienionych przepisów określa zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, zaś o jego naruszeniu można mówić wówczas gdyby Sąd takiej kontroli odmówił. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a określa granice orzekania Sądu wskazując, że rozstrzyga on w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także i ten przepis nie został naruszony. Jego naruszenie nie mogło bowiem polegać na tym, że w sądowym postępowaniu pierwszoinstancyjnym dokonano właściwej wykładni innych przepisów ( tj. art. 7, 77 § 1 i 80 kpa) prawidłowo zastosowanych przez organy. Nie sposób zgodzić się również z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako że uzasadnienie kwestionowanego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w tym przepisie. W tym stanie rzeczy odrzucić należy również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Statuuje on ogólną zasadę odnoszącą się do zakresu sprawowania wymiaru sprawiedliwości oraz wskazuje kryterium sprawowanej kontroli. Za bezzasadny uznać należy także zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt pierwszym skargi kasacyjnej. Przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U Nr 175/2009 poz. 1362) oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego co oznacza pewną swobodę w podejmowaniu decyzji w tym przedmiocie. Negatywna ocena takiej decyzji musiałaby wiązać się z brakiem jej uzasadnienia bądź też z uzasadnieniem, które w żaden sposób nie przystawałoby do realiów konkretnej sprawy. Czym innym jest jednak podejmowanie decyzji na zasadzie uznania uzasadnionego racjonalnymi argumentami znajdującymi potwierdzenie w faktach, których ocena rodzi możliwość podjęcia rozstrzygnięcia o treści mieszczącej się w granicach swoistego luzu decyzyjnego. Nie sposób zapomnieć także o tym, że zakres pomocy udzielonej w oparciu o ten przepis uzależniony jest nie tylko od potrzeb uprawnionego ale i od realnych możliwości tych podmiotów, które taką pomoc świadczą. Przy podejmowaniu decyzji w tej materii ważyć więc należy z jednej strony słuszny interes obywatela z drugiej zaś interes społeczny determinowany zakresem posiadanych uprawnień i środków. Mając to wszystko na względzie stwierdzić należy, że decyzje wydane w postępowaniu przed organami spełniają powyższe kryteria a Sąd I instancji w sposób właściwy je ocenia. Podstawą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne wynagrodzenie od Skarbu Państwa dla takiego pełnomocnika przyznawane jest przez Sąd I instancji w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a. po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.