IV SA/Po 410/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska ( spr ) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. R. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe O. w Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów 1. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium odwoławczego w L. na rzecz Z. R. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ P. Miładowski /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/E. Makosz - Frymus Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uchyliło pkt. 1 decyzji Starosty K. z dnia [...]października 2007 r., [...] i w tym zakresie orzekło o cofnięciu Z. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe O. w Z. G., zezwolenia [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. Z. R.i złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] stycznia 2008 r., [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem wzruszenia decyzji. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ brak jest oczywistej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Z. R. wskazując, iż to w wyniku siły wyższej nastąpiło osunięcie terenu, którego rezultatem było samoistne przemieszczenie się części odpadów na teren działki do której nie miał tytułu prawnego. Ponadto skarżący wskazał, iż jego zdaniem wniosek o zmianę decyzji powinien zostać rozpoznany przed wydaniem decyzji o cofnięciu zezwolenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż kwestia zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu prowadzonym w sprawie cofnięcia tego zezwolenia. Ponadto organ wyjaśnił, iż podstawą cofnięcia zezwolenia nie było tylko nie posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości, ale również magazynowanie odpadów w sposób sprzeczny w wydanym zezwoleniem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. R. powtarzając argumenty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący zarzucił decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r. –naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 156 § 1 pkt 4 w związku z art. 28 i art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa), poprzez błędne wskazanie przez organ administracyjny w sentencji decyzji jako adresata obowiązku - Przedsiębiorstwa Wielobranżowego O. w Z. G., co w efekcie skutkowało skierowaniem decyzji administracyjnej do podmiotu nie będącego stroną postępowania, - art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kpa poprzez niepodjęcie niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, - art. 8 i 107 § 3 Kpa poprzez arbitralne i niepełne uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, bez odwołania się do stanowiska strony oraz bez podania przyczyn, dla których odmówiono uznania wiarygodności dowodom przedłożonym przez stronę, - art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, w tym w kontroli przeprowadzonej przez organ w dniu [...]czerwca 2007 r. Natomiast obu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., w sytuacji, gdy zachodziły przesłanki do wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] kwietnia 2009 r.,nr [...], stwierdzenie nieważności poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], jak również stwierdzenie nieważności decyzji Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., znak [...], której stwierdzenia nieważności odmówiono powyższymi decyzjami. Następnie pismem z dnia [...] października 2009 r. skarżący przesłał do Sądu dokumenty wskazując, iż po analizie akt administracyjnych uznał, że nie znalazły się w nich jego pisma wyjaśniające i inne istotne dokumenty. W piśmie z dnia [...] października 2009 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, poprzez uchylenie i zmianę decyzji organu I instancji - Starosty K. z dnia [...] października 2007 r., znak: [...], w części obejmującej adresata tej decyzji, w sytuacji, gdy zobowiązany był do uchylenia i umorzenia postępowania przed organem I instancji z uwagi na skierowanie decyzji do nieprawidłowego podmiotu Na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. skarżący wskazał, iż organ odwoławczy nie miał umocowania do zmiany adresata decyzji, a uprawnionym do tego był wyłącznie organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż o zdolności organu do prowadzenia postępowania administracyjnego przesądza - obok właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej tego organu - instytucja wyłączenia. Wyznacza ona kompetencję szczególną organu, a u jej podstaw leży fundamentalna zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 Kpa - zasada prawdy obiektywnej (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 103). Prawo strony do wyłączenia pracownika z ogólnego postępowania administracyjnego nie jest ani bezpośrednim prawem konstytucyjnym, ani też nie wynika z przepisów obowiązującego prawa materialnego. Nie decyduje też ostatecznie o prawach i obowiązkach strony. Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie Kpa jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego rozstrzygnięcie sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 20). Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych oraz jest elementem sprawiedliwości społecznej. Elementem standardu sprawiedliwej procedury w postępowaniu przed organami władzy publicznej, w szczególności przed organami powołanymi w celu rozstrzygania o sytuacji prawnej jednostki, jest konieczność zapewnienia szeroko rozumianej niezależności tych organów. Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 Kpa). Ratio legis tego przepisu było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym) czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (W. Chróścielewski: glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007, nr 3, s. 137). Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy stwarza niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy (por. wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r. II OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/4/60). Natomiast w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., (sygn. akt P 57/07, OTK-A 2008/10/178, Dz.U. z 2008 nr 229, poz. 1539) Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu od udziału w sprawie zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. Członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu "od udziału w postępowaniu". Przez udział w postępowaniu w sprawie należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej przewidzianych w przepisach prawa czynności procesowych niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a jeżeli pracownik jest upoważniony do wydawania decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub pełni funkcje organu - również do załatwienia sprawy w formie decyzji. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Ponadto w wyroku tym Trybunał wskazał, że nie można akceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brała udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji (podobnie Komentarz do art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. II). Ponadto w wyroku z dnia 14 października 2008 r. SK 6/07, OTK-A 2008/8/137 Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" powinno być "rozumiane tak szeroko, jak tego wymaga zachowanie zasady bezstronności w kontekście zasady prawa do sądu, w tym prawa do uczciwego - bezstronnego - postępowania sądowego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się również uwagę, iż przez określenie "branie udziału w wydaniu zaskarżonego orzeczenia" należy rozumieć także sytuację, gdy sędzia wcześniej brał udział w kontroli decyzji i wydaniu wyroku, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na akt w przedmiocie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, w którego następstwie zaskarżona i wcześniej poddana kontroli sądowej decyzja może zostać wzruszona (por. wyrok NSA z dnia z dnia 19 kwietnia 2005 r. , OSK 1491/04, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 683/08 http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) Co prawda powyższe orzeczenia odnoszą się do sędziów, to jednak w demokratycznym państwie prawnym, dopuszczającym - aczkolwiek pod pewnymi warunkami - funkcjonowanie niesądowych organów rozstrzygających o sytuacji prawnej jednostki, wymaganie bezstronności nie może być ograniczone wyłącznie do sędziów. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie mieliśmy do czynienie z sytuacją, iż osoby, które brały udział w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., [...] o cofnięciu Z. R. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Wielobranżowe O. w Z. G., zezwolenia [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów brały następnie udział w postępowaniu mającym za przedmiot kontrolę wydanej przez nich decyzji. Decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w składzie W. G., M. B. i M. M.. Natomiast decyzję z dnia [...] lutego 2009 r., wydaną na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...]stycznia 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w składzie M. B., D. K.-Ch., B. M.. Z kolei decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w składzie W. G., S. C., H. Z.-J.. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w składzie orzekającym, zarówno w I instancji jak i II instancji, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. zasiadały osoby, które brały udział w wydawaniu tej decyzji. Taki stan rzeczy w świetle z wyżej przytoczonych argumentów nie jest do pogodzenia z Konstytucyjnymi zasadami jak również ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w tym z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 Kpa) jak również zasadę praworządności (art. 7 Kpa). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zwraca się uwagę, że Sąd stosując ustawę powinien w pierwszym rzędzie wykorzystać technikę wykładni, tak aby wyeliminować nieprawidłowości jej stosowania i narzucić właściwe rozumienie przepisów ustawy (por.: orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 20 listopada 1995r., sygn. akt K. 23/95, publ.: OTK ZU nr 2/1995; z 17 lipca 1996r., sygn. akt K. 8/96, publ.: OTK ZU nr 4/1996/ 32, z 24 czerwca 1998r., sygn. akt K. 3/98, publ.: OTK ZU nr 4/1998/52). Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 Kpa dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 Kpa wymaga aby pod pojęciem "w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuacje, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie wznowienia postępowania czy też stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Przy czym zwrócić należy uwagę, iż co prawda kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, to jednak zasada praworządności wymaga aby tej oceny dokonał bezstronny organ. Wskazać należy, iż stwierdzone uchybienie uniemożliwią merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa. /-/ P. Miładowski /-/ E. Kręcichwost – Durchowska /-/ E. Makosz – Frymus ja