III SA/Wa 397/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Nasierowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi T. spółka komandytowa z siedzibą w M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz T. spółka komandytowa z siedzibą w M. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - po rozpatrzeniu zażalenia T. Spółka z o.o. Spółka Komandytowa (zwana dalej "Skarżącą" lub "Spółką") na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2008r. - postanowiło na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz.1071 ze zm.; dalej powoływany jako "kpa") z związku z art. 144 kpa uchylić zaskarżone postanowienie i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. 1.1 W dniu 18 lipca 2008r. Burmistrz Miasta i Gminy B. wystawił tytuł wykonawczy nr 1/2008 obejmujący zaległość podatkową w podatku od nieruchomości oraz odsetki za zwłokę i skierował je do organu egzekucyjnego, tj. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w G.. 1.2 W dniu 5 sierpnia 2008r. Skarżąca złożyła do organu egzekucyjnego pismo zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Podniesiono, iż decyzja organu podatkowego nie została doręczona, a zatem zobowiązanie nie jest jeszcze wymagalne, a egzekwowany obowiązek jeszcze nie powstał. Ponadto Skarżąca wskazała na brak doręczenia zobowiązanemu upomnienia zawierającego wezwanie do zapłaty egzekwowanych kwot. 1.3 Burmistrz Miasta i Gminy B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. (stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanego), nie uwzględnił podnoszonych zarzutów. W uzasadnieniu wskazał, że przed wystawieniem tytułu wykonawczego zobowiązany otrzymał wezwanie do zapłaty z zagrożeniem skierowania sprawy do egzekucji. Burmistrz zaznaczył, że strona była świadoma odpowiedzialności za należności podatkowe związane z nabywana nieruchomością, czemu dała wyraz w akcie notarialnym nr [...] z dnia 9.05.2007r. oświadczając, że jest świadoma odpowiedzialności z art. 120 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934r.- Prawo upadłościowe. (tekst jedn. Dz. U. z 1991r. Nr 118 poz.512 ze zm.). 1.4 Wskutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło zaskarżone postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty podniesione przez Skarżącą zasługują na uwzględnienie. Powołując treść art. 1a pkt 13 oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.; zwaną dalej "u.p.e.a.") zaznaczył, że tylko wierzyciel ma kompetencje, aby w trybie art. 34 u.p.e.a uwzględnić zarzuty zobowiązanego lub ich nie uwzględnić. Organ wskazał, że wierzycielem w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym jest Burmistrz Miasta i Gminy B.. Stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów zapada w formie zaskarżalnego postanowienia, co implikuje konieczność rozpatrzenia takiego zażalenia przez organ wyższego stopnia. Organem właściwym do rozpoznania zażalenia na postanowienie wierzyciela wyrażające stanowisko w zakresie zarzutów (art. 34 § 1 i 2u.p.e.a.) jest właściwy dla tego wierzyciela organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 17 k.p.a. Punkt 1 tego artykułu przesądza o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, będącego takim organem dla Burmistrza Miasta i Gminy B.. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu odwoławczego, iż rozpatrując zażalenie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ma kompetencje do uwzględnienia lub nieuwzględnienia zarzutu. Odpowiednie stosowanie zasady ogólnej dwuinstancyjności (art. 15 kpa) oraz art. 138 kpa w postępowaniu egzekucyjnym sprowadza się do tego, że organ odwoławczy bada jedynie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia wierzyciela, nie mając w tym zakresie kompetencji reformacyjnych. Stąd, jeżeli nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutów zobowiązanego, to organ odwoławczy utrzymuje w mocy postanowienie wierzyciela. Natomiast w przypadku, gdy zarzuty zobowiązanego są uzasadnione, organ odwoławczy musi się ograniczyć tylko do uchylenia zaskarżonego postanowienia wierzyciela i przekazania sprawy zarzutów do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie merytoryczne w tym zakresie byłoby wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, a tym samym obarczone sankcją nieważności. Organ podkreślił, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest wystawiony przez wierzyciela dokument urzędowy, stwierdzający istnienie i wymagalność obowiązku, który ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa mianem tytułu wykonawczego (art. 26 § 1). W przedmiotowej sprawie podstawę prawną do wystawienia tytułów wykonawczych stanowiły deklaracje na podatek od nieruchomości. Podstawy, na których można oprzeć zarzut określa art. 33 u.p.e.a. Przepis ten jest uzupełniony przez art. 27 § 1 u.p.e.a., który określa obligatoryjne elementy tytułu wykonawczego. Wierzyciel ma obowiązek zawarcia wszystkich tych elementów w sporządzanym przez siebie dokumencie. Niespełnienie któregokolwiek z tych elementów lub spełnienie go w sposób wadliwy stanowi podstawę do wniesienia zarzutu w trybie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. W art. 27 § 1 pkt 5 u.p.e.a. ustawodawca przewidział, że tytuł wykonawczy zawiera wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej. Ciążąca bezspornie na Spółce Akcyjnej należność z tytułu podatku od nieruchomości ma określone ustawowo prawo pierwszeństwa zaspokojenia z kwoty uzyskanej w toku egzekucji. Stosownie bowiem do treści art. 115 § 1 pkt 4 u.p.e.a. należności, do których stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. -Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. u. z 2005r. Nr 8, poz. 60 ze. zm.: zwaną dalej "O.p.") są zaspokajane w czwartej kolejności. Egzekwowane zobowiązanie z tytułu podatku od środków transportowych jest właśnie tą należnością, do której stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Stąd obowiązkiem wierzyciela było wskazanie w tytule wykonawczym podstawy prawnej pierwszeństwa (przed innymi kategoriami) zaspokojenia tej należności. W tym celu w rubryce nr 77 tytułu wykonawczego powołany został art. 115 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Zdaniem organu drugiej instancji, organ egzekucyjny nie ma swobody co do sposobu i kolejności podziału kwoty uzyskanej z egzekucji, jest w tym zakresie związany postanowieniami art. 115 ustawy egzekucyjnej. Organ podniósł, że wezwanie do zapłaty zostało wystawione dnia 9 października 2007r. dla "T." Sp. z o.o. i w dniu 15 października 2007r. doręczone adresatowi. Tytuł wykonawczy natomiast, jako zobowiązanego wskazuje "T." Spółka z o.o. Spółka Komandytowa. Okoliczność ta stanowi według organu odwoławczego podstawę do uznania, że upomnienie zobowiązanemu nie zostało doręczone. Brak uprzedniego doręczenia upomnienia zobowiązanemu, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. stanowi zasadnym zarzut podniesiony w złożonym zażaleniu. 1.5 Spółka z o.o. T., nie kwestionując sposobu rozstrzygnięcia, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008r. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że jej ewentualna odpowiedzialność za podatek od nieruchomości objęty tytułem wykonawczym nr 1/2008 wystawionym przez Burmistrza Miasta i Gminy B. jest odpowiedzialnością osoby trzeciej. Dlatego jedynie decyzja o odpowiedzialności podatkowej wydana przez organ podatkowy w trybie art. 108 § 1 O.p. mogła stanowić podstawę prawną do wystawienia tytułu wykonawczego na T. Sp. z o.o. Spółka Komandytowa. Zdaniem spółki - nabywcy nieruchomości z wolnej ręki w postępowaniu upadłościowym - odpowiedzialność za należności podatkowe z nieruchomości, o której mowa w art. 120 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934r. – Prawo upadłościowe nie jest odpowiedzialnością powstającą z mocy prawa. Norma ta odsyła bowiem do przepisów podatkowych, a te przewidują konieczność wydania stosownej decyzji o odpowiedzialności podatkowej (art. 108 § 1 O.p.). Spółka zarzuciła wadliwość interpretacji organu odwoławczego twierdzącego, że deklaracje na podatek od nieruchomości składane przez poprzedniego właściciela nieruchomości mogą stanowić podstawę do wystawienia tytułów wykonawczych na nabywcę nieruchomości, o którym mowa w art. 120 § 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 października 1934r.- Prawo upadłościowe. 1.6 W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże powód uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest inny niż zarzuty podniesione w skardze. 2.1 Kontrola sądowa zaskarżonych orzeczeń bądź innych czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze. zm.; - dalej " P.p.s.a.") dokonywana pod względem ich zgodności z prawem. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres jego rozstrzygnięcia wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in peius (art. 133 i 134 § 1 i 2 P.p.s.a.). Jak wynika z art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie sąd uchyla zaskarżone orzeczenie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; bądź stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przepisy procedury sądowej nie przewidują zatem możliwości ingerencji sądu wyłącznie w uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego. W sytuacji wadliwości prawnej uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stanowiącej podstawę uwzględnienia skargi, sąd wydaje jedno z orzeczeń wymienionych w art. 145 P.p.s.a. Z tego względu Sąd potraktował pismo strony jako skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W.. 2.2 Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2008r., na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 144 kpa i 18 u.p.e.a. uchylono postanowienie Burmistrza zawierające stanowisko wierzyciela dotyczące zarzutów egzekucyjnych i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Fakt ten determinuje zakres kontroli Sądu, albowiem sprawa, w której wydano zaskarżone orzeczenie nie została rozstrzygnięta merytorycznie. Zanim zapadnie postanowienie wierzyciela przedwczesne byłoby zatem wypowiadanie się co do kierunków merytorycznego rozstrzygnięcia. Sąd badając legalność orzeczenia kasacyjnego oceniać może jedynie spełnienie przesłanek zastosowania instytucji przewidzianej w art. 138 § 2 kpa, a nie przekonań organu odwoławczego w kwestii hipotetycznego przyszłego rozstrzygnięcia. Na marginesie zauważyć należy, że zalecenia organu odwoławczego zawarte w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 138 §2 kpa wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w jakikolwiek sposób narzucać temu organowi treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób, niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji. 2.3 Wydanie orzeczenia kasacyjnego i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z w/w przepisem "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może zatem wydać tylko wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego. Użyty w art. 138 § 2 kpa zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony, to sprawia, że odpowiedź na pytanie, czy spełnione zostały przesłanki wydania orzeczenia kasacyjnego możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnego przypadku. Odnosząc te spostrzeżenia do rozpatrywanej sprawy uznać trzeba, w świetle zebranego w niej materiału, że na sformułowane wyżej pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w ogóle nie podnosi argumentów dotyczących braków postępowania wyjaśniającego; wskazuje jedynie, że ze względu na odpowiednie stosowanie w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i konieczność przedstawienia stanowiska wierzyciela nie może mimo statusu organu odwoławczego zająć stanowiska za wierzyciela. Taka interpretacja art. 138 § 2 kpa i art. 18 u.p.e.a. jest błędna. 2.4 Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że przepisy tego kodeksu mogą być stosowane tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby nie dokonując modyfikacji, uzupełnić przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w ogóle nie regulują kwestii związanych z rodzajem rozstrzygnięć, jakie mogą być podjęte przez organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia środków zaskarżenia składanych przez uprawnione podmioty w toku postępowania egzekucyjnego. W tej sytuacji organ odwoławczy na skutek rozpatrzenia zażalenia na postanowienie o stanowisku wierzyciela w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych zobowiązany jest do wydania jednego z rodzajów rozstrzygnięć określonych w przepisie art. 138 kpa w związku z art. 144 kpa. Godzi się przy tym podkreślić, że zawarty w art. 138 kpa katalog rozstrzygnięć, które mogą zapaść w wyniku postępowania zażaleniowego, jest wyczerpujący. Organ odwoławczy nie może zatem zakończyć postępowania w inny sposób, jak tylko przez wydanie jednego z orzeczeń, o którym mowa w powołanym przepisie przy spełnieniu określonych w nim przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2003r. sygn. akt III SA 2585/02). Tymczasem przy interpretacji przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć w postępowaniu instancyjnym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zastosowało niedopuszczalną w tym przypadku wykładnię rozszerzającą stwierdzając, że postanowienie kasacyjne można wydać także w innych okolicznościach niż konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Zaznaczyć należy, że do 1. 01. 2004r. ustawodawca w art. 138 § 3 kpa ograniczał możliwość wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji uchylającej i rozstrzygającej sprawę co do istoty do przypadku, gdy przepisy prawa nie pozostawiały sposobu jej rozstrzygnięcia uznaniu organu podatkowego pierwszej instancji. W pozostałych przypadkach samorządowy organ odwoławczy, uwzględniając odwołanie, uprawniony był jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji. W dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepis ten jednak już nie obowiązywał. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może być zatem rozważane wyłącznie na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. Z akt sprawy nie wynika, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło potrzebę uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznej części. Tym samym uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy organowi instancji do ponownego rozpatrzenia bez rozstrzygnięcia co do istoty sprawy nie miało uzasadnienia faktycznego ani prawnego. 2.5 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpatrując sprawę ponownie odniesie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez Skarżącą spółkę, uwzględniając zasady powstania odpowiedzialności spółki - nabywcy nieruchomości sprzedanej z wolnej ręki – za należności podatkowe z nieruchomości jako osoby trzeciej oraz odesłanie w art. 120 § 3 Prawa upadłościowego do przepisów podatkowych. 2.6 Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie narusza art. 138 § 2 kpa Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152, art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.