II SA/Kr 527/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka- Duda Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na postanowienie Wojewody [ ] z dnia 3 lutego 2009 r. nr [ ] w przedmiocie zawieszenia postępowania stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Prezydent Miasta K. postanowieniem z [...] października 2008 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i § 3 kpa oraz art. 4 pkt 9 b1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie dotyczące zwrotu części b. parceli l. kat. 1, b. gm. kat. K. stanowiącej aktualnie działkę nr 2 obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. do czasu zakończenia postępowania w sprawie nabycia prawa własności w/w działki przez Gminę Miejską K. Organ l instancji w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że [...].03.2002 r. J. S., wystąpił z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki ew. nr 3 i nr 4, położone w obr. [...] jed. ew. [...] m. K., w granicach wywłaszczonej parceli katastralnej l. kat. 5, b. gm. kat. K. Następnie 23.11.2004 r. na przeprowadzonej w terenie rozprawie administracyjnej wnioskodawca poszerzył swój wniosek o następujące parcele katastralne: l. kat. 6, l. kat. 7, l. kat. 8, l. kat. 9, l. kat. 10, l. kat. 11, l. kat. 12, l. kat. 13, l. kat. 14 oraz l. kat. 15 b. gm. kat. K. Organ l instancji ustalił, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...].11.1951r., nr [...], zmienionym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z [...].12.1952 r., nr [...] zostały wywłaszczone na cele budowy miasta [...] i Kombinatu [...] parcele katastralne l. kat.: 16 o pow. 6.7774 ha i 6 o pow. 6.4859 ha, które powstały z podziału parceli katastralnej l. kat. 1 o pow. 13.2633 ha b. gm. kat. K., objętej Iwh 518 - stanowiącej własność H. S. w całości. Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział l Cywilny z [...].11.2003 r. sygn. akt [...] spadek po H. S. nabył na mocy testamentu notarialnego J. S. w całości. Organ l instancji podał, że jak wynika z mapy stanu prawnego wykonanej przez geodetę uprawnionego 15.12.2005 r. b. parcela katastralna l. kat. 1 b. gm. kat. K. stanowi obecnie działki ew.: nr 17, nr 2 i nr 3 położone w obrębie [...] jedn. ew. [...] m. K. oraz części następujących działek: nr 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 31, 32, 33, położonych w obrębie [...] jedn. ew. [...] oraz nr 334, nr 35, nr 36 i nr 37, położonych w obrębie [...] jedn. ew. [...] i nr 38, nr 39 i nr 40, położonych w obrębie [...] jedn. ew. [..] m. K. Pismami z [...].11.2004 r. oraz z [...].03.2005 r. przekazano do Wojewody [...] akta sprawy dotyczące zwrotu części działek nr 31, nr 33, nr 32 obr. [...] oraz nr 34, nr 35 i nr 41 obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. w granicach zawnioskowanej parceli katastralnej w celu wyznaczenia innego organu do jej załatwienia. Postanowieniem z [...].11.2004 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako część działek nr nr: 31 i 32, położonych w obrębie [...] jedn. ew. [...] m. K. Natomiast postanowieniem z [...].08.2005 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do załatwienia sprawy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako część działek nr: 34, 35 i 36, obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. oraz nr 33, obr. [...] jed. ew. [...] m. K. Prezydent Miasta K. decyzją z [...].02.2006 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz J. S. działki nr 17 oraz części działek nr: 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28 położonych w obrębie [...] jedn. ew. N. Wojewoda [...] postanowieniem z 13.02.2007 r., nr [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania odwołania J. S. od decyzji Prezydenta M. K. z [...].02.2006 r., nr [...]. Powyższe postanowienie Wojewody [...] zostało utrzymane w mocy postanowieniem Ministra Budownictwa z 13.07.2007 r., Nr [...] wydanym po rozpoznaniu zażalenia "A" S.A. Z kolei decyzją Prezydenta Miasta K. z [...].04.2008 r., nr [...] orzeczono o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr 3, obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. oraz o odmowie zwrotu na rzecz J. S. części działki nr 30, obr. [...] jedn. ew. [...]. Postanowieniem z 24.09.2008 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozpoznania odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia w stosunku do części działki nr 30, obr. [...] jed. ew. [...] m. K. Natomiast odnośnie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu działki nr 3, pół. w obr. [...] jedn. ew. [...] Wojewoda [...] ostateczną decyzją z [...].09.2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. z [...].04.2008 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Prowadzone zatem przez Prezydenta Miasta K. postępowanie dotyczy zwrotu działek nr 2 i nr 3, położonych w obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. oraz części następujących działek: - nr 29 obr. [...] jedn. ew. [...], nr 37, obr. [...] jedn. ew. [...] oraz nr 38, nr 39 i nr 40 obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. Odnośnie działki nr 2, obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. ustalono, iż toczy się postępowanie w sprawie nabycia prawa własności przez Gminę Miejską K. W dniu 23.10.2008 r. została złożona do [...] Urzędu Wojewódzkiego karta inwentaryzacyjna działki nr 2, obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. w celu wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę K. własności tej nieruchomości. Wobec powyższego uznano, że prowadzone postępowanie zmierzające do wydania przez Wojewodę [...] decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Miejską K. prawa własności przedmiotowej działki jest zagadnieniem wstępnym rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa i zachodzi podstawa do zawieszenia postępowania o zwrot działki nr 2, obr. [...] jedn. ew. [...] m. K. Natomiast odnośnie działek ewidencyjnych, położonych w granicach pozostałej części wywłaszczonej parceli katastralnej jest prowadzone przez Prezydenta Miasta K. - miasta na prawach powiatu odrębne postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J. S. zarzucając, że postanowienie zostało wydane niesłusznie. Wojewoda [...] postanowieniem z 3 lutego 2009 r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K., zawiesił postępowanie z uwagi na potrzebę uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji Wojewody [...] o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Gminę Miejską K. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 obr. [...] jedn. ew. [...], stanowiącej część b. parceli l.kat. 1 b.gm.kat. K. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości, pomimo swojego deklaratoryjnego charakteru, zawiera w sobie bowiem szczególnego rodzaju element konstytutywny, polegający na możliwości wylegitymowania się dopiero tą decyzją przez podmiot publicznoprawny o przysługiwaniu prawa własności do nieruchomości i jednocześnie stwierdzeniu utraty w tym zakresie prawa własności przez dotychczasowego właściciela tj. Skarb Państwa. W decyzji Wojewody zostaje potwierdzony fakt przejęcia nieruchomości, co stanowi konieczny element przy ustalaniu, kto jest aktualnym właścicielem nieruchomości. Sprawa zwrotu nieruchomości może wiec być merytorycznie rozstrzygnięta dopiero po uzyskaniu przez decyzje wojewody w tym przedmiocie waloru ostateczności. Decyzja Wojewody [...] w sprawie przejęcia własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 2 obr. [...] jedn. ew. [...], przez Gminę Miejską K., stanowi okoliczność, którą należy uznać za kwestię wstępną, uzasadniającą zawieszenie postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postępowanie komunalizacyjne toczące się przed Wojewodą jest postępowaniem samodzielnym i odrębnym. Niemniej jednak rozstrzygniecie zapadłe w tym postępowaniu ma decydujące znaczenie dla postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym dla ustalenia aktualnego właściciela przedmiotowej nieruchomości. Skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu wniósł J. S. zarzucając, że jego zdaniem w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające takie zawieszenie. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia z 3 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a. ). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a Rozpatrywana skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż zostały w niej podniesione. Już na wstępie należy stwierdzić, że w ocenie sądu zaskarżona decyzja w sposób rażący narusza przepisy postępowania administracyjnego, co daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności. W toku rozpoznania niniejszej sprawy stwierdzono bowiem, że znajdujące się w aktach sprawy zażalenie J. S. na postanowienie Prezydenta M. K. z [...] października 2008 r. znak: [...], sporządzone i wniesione przez jego pełnomocnika adwokata K. K. nie zostało przez pełnomocnika podpisane. Przy czym przez podpis należy rozumieć umieszczenie pod treścią pisma własnoręcznego podpisu, a takiego podpisu brak w piśmie zatytułowanym "zażalenie". Nadto w aktach znajduje się pismo z 25 listopada 2008 r. w którym organ l instancji przekazując zażalenie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu poinformował o powyższym braku formalnym. Zgodnie z dyspozycją art. 63 § 3 kpa podanie (w tym także zażalenie - art. 63 § 1) wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis gwarantuje bowiem, że czynność procesowa została dokonana przeze osobę określoną jako wnoszącą podanie (por. wyrok WSA w Warszawie z 1.03.2005 r., V SA/Wa 1770/2004, Lex Polonica). Nadto należy wskazać, że w doktrynie podkreśla się, iż zarówno przepis art. 63 § 2 kpa stanowiący, że podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych jak i cyt. wyżej przepis art. 63 § 3 określają warunki minimalne każdego podania (por. G. Łaszczyca w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan. KPA. Komentarz, W-wa 2007, Lex). Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 64 § 2 kpa jeżeli podanie nie czyni zadość innym, niż wskazane w § 1 tego artykułu, wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu z pouczeniem, że nie usunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast z przedłożonych akt administracyjnych sprawy nie wynika aby organ l instancji wezwał pełnomocnika strony do podpisania zażalenia. W tej sytuacji należy przyjąć, że zażalenie, które nie zostało podpisane przez pełnomocnika strony, ani też przez stronę, nie mogło wywołać skutków prawnych polegających na uruchomieniu postępowania weryfikującego zaskarżone postanowienie organu l instancji ( art. 127 w zw. z 144 kpa). W związku z powyższym pismo zatytułowane "zażalenie na postanowienie Prezydenta M. K. z dnia 31 października 2008 r., doręczone 10 listopada 2008" wniesione przez pełnomocnika skarżącego adw. K. K. jako nie spełniające ustawowych wymogów nie powinno być traktowane przez Wojewodę [...] jako zażalenie. Powyższa okoliczność powoduje, że zaskarżone postanowienie z 3 lutego 2009 r. znak: [...] Wojewoda [...] wydał po rozpoznaniu w/w podania - zażalenia, które jako dotknięte brakiem formalnym polegającym na braku podpisu pełnomocnika skarżącego nie spełniało ustawowych wymogów formalnych, a poprzez to nie było zdolne do wywołania skutku prawnego polegającego na wszczęciu postępowania odwoławczego. Wydanie w takiej sytuacji przez Wojewodę [...] zaskarżonego postanowienia stanowiło rażące naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (por. wyrok WSA w W-wie z 30.11.2005 IIISA/Wa 2675/06 Lex 328553, wyrok NSA z 15.09. 2000 III SA 417/00, Lex 47217, wyrok NSA z 14.04. 1999, IV/ SA 689/97, Lex 47329). Odnosząc się do przyjętej w doktrynie i orzecznictwie interpretacji niedookreślonego pojęcia rażącego naruszenia prawa trzeba wskazać, że rażące naruszenie prawa ma miejsce w sytuacjach gdy dochodzi do naruszenia oczywiście i jednoznacznie brzmiącego przepisu prawa jak to miało miejsce w kontrolowanej przez sąd sprawie. Nadto należy mieć na uwadze, że rozpoznanie sprawy w postępowaniu odwoławczym w sytuacji gdy zażalenie nie czyniło zadość minimalnym wymogom formalnym dla podania - zażalenia stanowi naruszenie zasady skargowości z art. 127 kpa wyłączającej możliwość działania przez organ odwoławczy z urzędu Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania (zażalenia) powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego, (por. wyrok NSA z 25.05.1984 IISA 2048/83 (ONSA z 1984 r. Nr 1 poz. 51 oraz stanowisko B. Adamiak, J. Borkowskiego w Komentarzu do KPA, Wyd. C. H. Beck z 2009 s. 461). A zatem wydanie w przedmiotowej sprawie zaskarżonego postanowienia jest nie do pogodzenia z założeniami działania organu w państwie praworządnym i jako takie stanowi w ocenie sądu rażące prawa. Zgodnie natomiast z przepisem art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. W związku z powyższym należy wskazać, że ponieważ w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.