II SA/Bd 426/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. G., T. G. na decyzję Wojewody K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę. II SA/Bd 426/09 Uzasadnienie Wspólnicy spółki cywilnej "[...]" A. T. T. G. w T. – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr[...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę (odtworzenia z nadbudową) Domu [...], po jego demontażu, usytuowanego na działce nr [...], obr. 18 przy ul. [...] w T. Zaskarżona decyzja została podjęta w następującym stanie sprawy administracyjnej: Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie (odtworzenie z nadbudową) Domu [...] po uprzednim jego demontażu, zlokalizowanego na działce nr[...], obręb 18 przy ul. [...] w T. W dniu [...] r. do organu wpłynął wniosek skarżących T. G. i A. G. o zmianę decyzji prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., Nr [...] w zakresie zmiany przyjętej kategorii obiektu budowlanego oraz odstąpienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego na podstawie ww. decyzji budynku na działce nr[...], obr. 18 przy ul. [...] w T. We wniosku wskazano, że ustalona przez organ architektoniczno – budowlany kwalifikacja zamierzenia budowlanego jest niezgodna z charakterem inwestycji i dotychczasowym oraz zamierzonym sposobem wykorzystania budynku. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił zmiany ww. decyzji wskazując, że w przedmiotowym obiekcie zaprojektowano dwa mieszkania oraz sklep z zapleczem. W świetle powyższego organ uznał za uzasadnione przyjęcie XVII- tej kategorii obejmującej m.in. obiekty handlu. Organ stwierdził również, iż ponad 50 % powierzchni użytkowej (z wyłączeniem powierzchni pomocniczej piwnic i strychu) stanowią dwa lokale mieszkalne, dlatego też za właściwe uznał przyjętą kat. XIII uwzględniającą inne budynki mieszkalne. Organ pierwszej instancji podkreślił także, iż obie te kategorie (XVII i XIII) wymuszają uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi I instancji dowolność i sprzeczność ustaleń ze zgromadzonym materiałem dowodowym, błędne ustalenie, że budynek należy zaliczyć do kategorii XIII/XVII. Ponadto skarżący zarzucili, że organ I instancji błędnie uznał, że w przedmiotowym budynku zaprojektowano i wydzielono dwa mieszkania oraz sklep z zapleczem, bowiem takie stanowisko jest sprzeczne z wolą wykorzystywania budynku na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych stron i ich bliskich. Nadto w przekonaniu skarżących, wobec spełnienia przez budynek wymogów określonych w art. 3 pkt 2a dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nieuzasadnionym jest kwalifikowanie go jako budowli zaliczanej do XIII kategorii, to jest pozostałych budynków mieszkalnych, jak również do kategorii XVII, obejmującej: "budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej 2 stanowisk, budynki dworcowe". Wojewoda [...] nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] r. , Nr[...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, podtrzymał ustalenia organu I instancji i dodał, iż skarżący wnioskiem z dnia [...] r., a więc przed złożeniem wniosku o zmianę decyzji w zakresie zmiany przyjętej kategorii obiektów budowlanych, wystąpili do organu nadzoru budowlanego o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego na terenie dz. nr [...] obr. 18 przy ul. [...] i decyzją z dnia [...] r. znak: [...] uzyskali pozwolenie na jego użytkowanie. W tej sytuacji, zdaniem organu, bezprzedmiotowe jest rozstrzyganie w sprawie konsekwencji w zakresie zaliczenia budynku do poszczególnych kategorii obiektów budowlanych związanych z wymogiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, bowiem inwestor [...] r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] zarzucając naruszenie: 1. prawa materialnego: art. 3 pkt 2a, art. 36 ust. 1 pkt 5 i art. 55 pkt 1 oraz załącznika do ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, 2. przepisów postępowania: art. 77 § 1 kpa. Skarżący wskazali, że wraz z odwołaniem od decyzji z 5 stycznia 2009 r. składali też zażalenie na postanowienie o sprostowaniu z urzędu oczywistej omyłki polegającej na uzupełnieniu kategorii obiektu o kat. XIII – inne budynki mieszkalne. Zażalenie na to postanowienie nie zostało rozpatrzone. W dalszej części skargi skarżący podjęli polemikę z ustaleniami zawartymi w decyzji, że obiekt ma XVII kategorię obiektów budowlanych- budynek handlu, gastronomii i usług. Zdaniem skarżących przeczy to charakterowi inwestycji, dotychczasowemu sposobowi wykorzystywania odbudowanego budynku oraz zamierzonemu sposobowi wykorzystania budynku. Pierwotny budynek był wykorzystywany na cele mieszkalne. Na mieszkalny charakter obiektu z częścią gospodarczą wskazywała opinia architekta A. F. Celem inwestorów było przywrócenie poprzedniego kształtu architektonicznego i funkcji obiektu, stąd funkcja mieszkalna z funkcją gospodarczą. Zadaniem skarżących potwierdza to też decyzja o warunkach zabudowy, przewidująca budowę polegającą na odtworzeniu po demontażu oraz nadbudowę celem wprowadzenia do obiektu funkcji usługowo - biurowej z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej jako uzupełniającej. Intencją inwestora było częściowe wykorzystanie budynku na cele mieszkaniowe, a częściowe na cele gospodarcze – wynajem powierzchni. Ostatecznie udało się wynająć część powierzchni na cele biurowe. Skarżący wskazali, że w budynku nie wydzielono formalnie lokali mieszkalnych tylko funkcjonalnie i wyliczyli, że budynek służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych a powierzchnia wykorzystywana na inne cele o innym przeznaczeniu - użytkowe (w rozumieniu ustawy o własności lokali) wynosi 128, 50 m² co stanowi 21,63 % powierzchni całkowitej (594 m²) budynku. W konsekwencji przyjęta przez organy kategoria XVII była błędna, gdyż nie mieści się w opisie tej kategorii – budynki handlu, gastronomii i usług. Także wprowadzenie dodatkowej kategorii XIII odbyło się z naruszeniem art. 3 pkt 2a. W tych okolicznościach organ nie rozpatrzył całego materiału dowodowego złożonego zarówno we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu o zmianę decyzji, świadczących zarówno o rozmiarach przebudowanego budynku jak i jego przeznaczeniu. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uzasadniając stanowisko tak jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 155 kpa. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie czterech przesłanek: istnienie decyzji ostatecznej, za jej uchyleniem lub zmianą powinien przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, strony postępowania muszą wyrazić zgodę na zamianę lub uchylenie decyzji, w przepisach ustaw szczególnych nie mogą istnieć przeciwwskazania do zmiany lub uchylenia decyzji. Dla prawidłowego zakreślenia ram postępowania toczącego się w trybie art. 155 kpa konieczne jest zastrzeżenie, że weryfikacja decyzji, na mocy której strona nabyła prawo ma charakter weryfikacji formalnej a nie merytorycznej, gdyż odnosi się do decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna nosi cechę trwałości określoną w art. 16 § 1 kpa wiążąc strony, organy administracji państwowej oraz inne organy. Konieczne jest zatem ścisłe przestrzeganie reguł określonych w przedstawionym przepisie, gdyż w przeciwnym razie godzi się w pewność i bezpieczeństwo obrotu prawnego, ochronę praw nabytych i zaufanie obywateli do organów Państwa, naruszając bez podstawy prawnej trwałość stosunków materialnoprawnych, ustanowionych decyzją administracyjną. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa jest więc uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1826/98, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA 819/99). Zgodnie z przyjętym orzecznictwem, celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem ostatecznym, lecz jego celem jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. W szczególności postępowanie to nie może tworzyć dla strony prawa do kolejnej instancji odwoławczej. Wyraża się też pogląd, że zagadnienie trafnej wykładni czy zastosowania przepisów prawa materialnego nie może stanowić przesłanek rozstrzygnięcia opartego na art. 155 kpa (por. wyrok z 21 marca 2003 r. II SA 1621/01). Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie przyjmuje się, że decyzje podejmowane na podstawie art. 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych, co oznacza, że uchylenie lub zmiana poprzedniej decyzji pozostawione jest uznaniu organu orzekającego. Nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 155 kpa organ administracyjny nie jest zobowiązany do zmiany czy też uchylenia decyzji ostatecznej. Organ nie jest zobligowany a priori do uwzględnienia wniosku strony zgłoszonego w ramach tego przepisu, ale powinien dokonać oceny czy za uchyleniem decyzji przemawia interes strony lub interes społeczny i czy szczególna norma prawna nie stoi na przeszkodzie do zmiany albo uchylenia decyzji. Dalsza istotna przesłanka to brak przeszkody do zmiany lub uchylenia decyzji w oparciu o ustawy szczególne. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 kpa jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Reasumując należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Uwzględnienie stanowiska skarżących doprowadziłoby do złamania przyjętych reguł, gdyż wykraczałoby poza ramy postępowania określonego w art. 155 kpa jako postępowania o charakterze nadzwyczajnym i wyłącznie formalnym. Odnosząc się do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze, Sąd uznał, że nie są one trafne, zatem nie zasługują na uwzględnienie a organy nie naruszyły przepisów postępowania wskazanych przez skarżących. Mając na uwadze przedstawione wcześniej uwagi należy raz jeszcze podkreślić, że w trybie art. 155 kpa nie bada się przesłanek zgodności lub sprzeczności z prawem decyzji ostatecznej. Natomiast uwagi skarżących idą właśnie w tym kierunku. Przyznanie określonej kategorii obiektom jest bezpośrednio związane z kwalifikacją tego obiektu i nie opiera się na uznaniu organu. Organ nie ma żadnej swobody w określaniu kategorii obiektu. Kwalifikacja zaś obiektu odbywa się w ramach ustaleń stanu faktycznego i stanowi element o charakterze merytorycznym. Wskazywanie na błędy w ustaleniach faktycznych lub oceny stanu faktycznego wykracza poza granice dopuszczone weryfikacją decyzji na podstawie art. 155 kpa o ile stanowiska stron są rozbieżne w tej kwestii. Wprawdzie dopuszcza się weryfikację decyzji wadliwych o ile nie są dotknięte wadami kwalifikowanymi, ale musi za tym przemawiać słuszny interes strony lub interes społeczny i musi się odbyć to za zgodą stron. Organ w uzasadnieniu argumentuje, czym kierował się, wydając zaskarżoną decyzję, a także kwalifikując dany obiekt (wskazuje, że oprócz funkcji mieszkaniowej, obiekt będzie pełnił funkcję handlowo -usługową, zresztą zgodnie decyzją o warunkach zabudowy), nie można zatem zarzucić, że odmowa zgody na zamianę decyzji ma charakter dowolny i wykracza poza normy na podstawie których ocenia się, czy organ naruszył zasady uznania administracyjnego przez wydanie decyzji noszącej cechy dowolności. Nie ma też podstaw, by dokonywać merytorycznych ustaleń i merytorycznie weryfikować decyzję, gdy wątpliwe są zarzuty skarżących na temat wadliwych ustaleń. Konsekwencją określonych ustaleń merytorycznych jest ścisłe przypisanie kategorii obiektu, zatem każda inna zmiana kategorii musiałaby się odbyć przez zmianę ustaleń odnoszących się do stanu faktycznego a na to nie pozwala art. 155 kpa. Wobec ścisłego przypisania określonej kategorii danemu obiektowi zmiana tej kategorii pozostawałaby w sprzeczności z przepisami bezwzględnie wiążącymi w tym zakresie, naruszając przesłankę wynikającą z art. 155 kpa (by zmianie nie sprzeciwiały się przepisy prawa), a prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Na marginesie należy wskazać, że stosownie do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Podawane w skardze okoliczności na poparcie tezy o zgodzie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący odwołali się do opinii architekta A. F., że rozwiązania architektoniczno – budowlane to architektura charakterystyczna dla budownictwa mieszkalnego na terenie Prus Zachodnich drugiej połowy XIX w., z charakterystycznym podziałem na część wyższą mieszkalną zbudowaną z muru pruskiego i niższą - gospodarczą. Zdaniem Sądu powoływanie się na aspekt historyczny odnosi się do sposobu budowy i dotychczasowego wykorzystania obiektu, nie ma zaś żadnego znaczenia dla kwalifikowania obiektu z punktu widzenia możliwości i celów wykorzystania obiektu obecnie oraz aspektów formalnoprawnych. Pojęcie część gospodarcza w przedstawionej opinii nie może być utożsamiane z przeznaczeniem części obiektu na prowadzenie działalności gospodarczej. Budynek mieszkalny z częścią gospodarczą wcale nie oznacza budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na prowadzenie działalności gospodarczej. Niezależnie od tego, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy przewidziano możliwość wprowadzenia funkcji usługowo – biurowej, a więc prowadzenia działalności gospodarczej. Taką też funkcję faktycznie realizują skarżący wynajmując lokale. W tych okolicznościach przedstawione w skardze argumenty nie podważają ustaleń organów o braku podstaw do zakwalifikowania obiektu do kategorii budynków mieszkalnych jednorodzinnych w rozumieniu art. 3 pkt 2a Prawo budowlane. Nie może odnieść też zamierzonego skutku kombinacja rodzajowo-wielkościowa przyjęta na podstawie przepisów o własności lokali, że pomimo faktycznego podziału w istocie jest jeden lokal mieszkalny a powierzchnia lokalu użytkowego nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku, gdyż jest to element ustaleń faktycznych o charakterze materialnym. Ponadto argumenty mogące za tym przemawiać nie zasługują na aprobatę z powodów podanych wcześniej. Nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia decyzji zarzut o nierozpoznaniu zażalenia od postanowienia prostującego decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż postanowienie to jest odrębnie zaskarżane i może być poddane kontroli instancyjnej bez uszczerbku dla ustaleń i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z tego względu Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.