IV SA/Wa 675/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku dotyczącego wypłaty rekompensaty 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2009 r., znak: [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego J. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 675/09 UZASADNIENIE W dniu 14 stycznia 2009 r. wpłynął do Ministra Skarbu Państwa wniosek J. T. (działającego w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., M. T. oraz P. T.) o przyznanie i wypłatę odszkodowania (rekompensaty) w kwocie 10.000 zł za 1 ha lasu, z tytułu utraty na rzecz Skarbu Państwa własności nieruchomości stanowiącej lasy o łącznej powierzchni [...] ha, zlokalizowanej w [...] kompleksach leśnych, stanowiącej część majątku D., położonego obecnie w T., woj. P. Jako podstawę żądania wnioskodawca wskazał art. 7 w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz. U. Nr 97 poz. 1051 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Ponadto, wnioskodawca nadmienił, iż lasy zostały przejęte bez podstawy prawnej, gdyż po wejściu w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 tj. ze zm.) - zwanego dalej "dekretem PKWN", a przed wejściem w życie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, które nastąpiło dnia 27 grudnia 1944 r. (Dz. U. Nr 15 poz. 18 ze zm.) - zwanego dalej "dekretem o lasach". Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. oraz utrzymującym je w mocy postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071 tj. ze zm.), zwanej dalej "kpa", zwrócił wniosek jako wniesiony w sprawie, w której właściwy jest sąd powszechny. W ocenie organu nie ma obecnie żadnego przepisu, który przewidywałby właściwość organu administracyjnego do orzekania o roszczeniach dotyczących nabycia przez Skarb Państwa własności nieruchomości na podstawie dekretu PKWN. Powołany we wniosku art. 7 ustawy zdaniem organu nie został przez ustawodawcę na tyle skonkretyzowany, by można było go uznać za podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego. Z powyższego przepisu nie wynika, który organ administracji publicznej byłby uprawniony do prowadzenia takiego postępowania, ani nie określono w nim zasad, wedle których należałoby ustalić wysokość rekompensaty oraz sposób jej wypłaty. Choć przepis ten zawiera odesłanie do przepisów odrębnych, jednakże przepisy takie nie zostały uchwalone do chwili IV SA/Wa 675/09 obecnej. Organ stwierdził w związku z tym, iż roszczenie spadkobiercy właściciela z tytułu przejętych przez państwo gruntów leśnych nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a zatem nie może być rozstrzygane przez organ administracji publicznej, którym jest Minister Skarbu Państwa. Co prawda, organ dokonuje wypłat odszkodowań z Funduszu Reprywatyzacji w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji i orzeczeń nacjonalizacyjnych, niemniej jednak podstawę wypłaty odszkodowania stanowi zawsze decyzja lub wyrok sądu o przyznaniu odszkodowania i o jego wysokości, wydane przez organ stwierdzający nieważność orzeczenia nacjonalizacyjnego, bądź przez sąd powszechny. W skardze na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2009 r. J. T. zarzucił organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 1 pkt 3 ustawy, wspominając o braku podstawy prawnej przy przejmowaniu lasu oraz podnosząc, iż w ustawie brak jest stwierdzenia, że odszkodowania (rekompensaty) można dochodzić jedynie przed sądami powszechnymi, co jego zdaniem oznacza, że dopuszczalna jest administracyjna droga dochodzenia rekompensaty. Skarga została oparta na założeniu, iż sprawa z wniosku o ustalenie i wypłatę rekompensaty, o której mowa w art. 7 ustawy, ma charakter sprawy administracyjnej i nie podlega - jak błędnie przyjął organ - rozpoznaniu przez sąd powszechny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił ponadto Skarżący naruszenie art. 6 kpa, poprzez dokonanie wykładni innej niż gramatyczna, do czego przepis art. 7 ustawy nie zmusza, przywołując na poparcie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2008 r. (I OSK 1087/07). Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezpodstawność, w szczególności konsekwentnie stojąc na stanowisku, iż droga administracyjna nie jest właściwa, gdyż sprawa objęta jest właściwością sądów powszechnych. Ponadto w ocenie Ministra Skarbu nietrafny jest zarzut naruszenie art. 6 kpa, gdyż w niniejszej sprawie organ administracji działał w oparciu o obowiązującą normę prawną, dokonując w sposób prawidłowy ustalenia znaczenia tej normy oraz następstw prawnych z niej wynikających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2009 r. naruszają art. 66 § 3 IV SA/Wa 675/09 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie skargi nastąpiło jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Stosownie bowiem do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy wyjaśnić, iż Skarżący używa w skardze wymiennie sformułowań "rekompensata" i "odszkodowanie", jednakże nie budzi wątpliwości Sądu, iż J. T. chodzi jedynie o rekompensatę za przejęte na rzecz Skarbu Państwa lasy jego ojca, a dowodzi tego okoliczność, iż Skarżący opiera swoje żądanie tylko i wyłącznie na art. 7 ustawy, w którym jest mowa tylko o rekompensacie. Pomimo poruszenia kwestii braku podstawy prawnej przy przejmowaniu lasów, nie budzi wątpliwości Sądu, że wyłącznym celem Skarżącego jest uzyskanie stosownej rekompensaty za utracone nieruchomości. Sąd podziela stanowisko organu, że na podstawie obecnie obowiązujących przepisów nie można zasadnie twierdzić, że sprawa z wniosku skarżących ma charakter administracyjny. Zgodnie z art. 7 ustawy roszczenia osób fizycznych, byłych właścicieli lub ich spadkobierców, z tytułu utraty własności zasobów wymienionych w art. 1 ustawy (m. in. lasów), zaspokojone zostaną w formie rekompensat wypłaconych ze środków budżetu państwa na podstawie odrębnych przepisów. Wskazać należy, iż podstawą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego mogą być bowiem jedynie oczywiste, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych przepisy materialnego prawa administracyjnego, upoważniające konkretny organ do wiążącego ustalenia praw i obowiązków podmiotów. W związku z tym podkreślić należy, że z art. 7 ustawy ani z żadnych innych przepisów prawa nie wynika, aby sprawa o roszczenie, o którym mowa w art. 7 ustawy miała być rozpatrywana na drodze postępowania administracyjnego. Przepis ten nie zawiera bowiem wskazania trybu dochodzenia roszczeń, sposobu wypłaty rekompensaty ani nie określa konkretnego organu administracji publicznej jako właściwego w tych sprawach. Wskazanie w art. 7 ustawy, że rekompensata ma być wypłacona ze środków budżetu państwa określa jedynie źródło jej finansowania, a nie tryb procedowania w celu jej ustalenia. Wobec nie wydania dotychczas przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy nie można więc ustalić nie tylko trybu dochodzenia roszczeń, ale również IV SA/Wa 675/09 podmiotu odpowiedzialnego za wypłatę przyznanej rekompensaty. Art. 7 ustawy nie określa przy tym terminu, w jakim mają zostać wydane przepisy odrębne. Skutkuje to w istocie niemożnością dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie. Niewątpliwa niewystarczalność art. 7 ustawy do określenia właściwego trybu dochodzenia roszczeń, o których w nim mowa nie może prowadzić do arbitralnego wskazywania na dany tryb jako adekwatny do ich dochodzenia. Dopóki przepisy odrębne nie zostaną wydane przez ustawodawcę, nie można określić trybu dochodzenia roszczeń z art. 7 ustawy. Nie tylko więc nie można zasadnie twierdzić, iż roszczenia te mogą być dochodzone na drodze administracyjnej, lecz również - przed sądami powszechnymi. Podobnie jak stanowisko skarżących o właściwości organów administracji publicznej, tak i stanowisko organu o właściwości sądów powszechnych jako właściwych do orzekania o zasadności roszczeń nie znajduje więc uzasadnienia w brzmieniu art. 7 ustawy. Przepis ten ma bowiem w istocie charakter li tylko deklaratoryjny, nie wyraża bowiem żadnej normy prawnej. Po konstatacji, że art. 7 ustawy nie określa trybu dochodzenia roszczeń, o których mowa w tym przepisie Sąd wyraża stanowisko, że właściwą formą działania organu administracji publicznej, do którego wpływa wniosek o rekompensatę z art. 7 ustawy, jest umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. W wyroku z dnia 12 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 2042/06 (LEX nr 394025) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, lub z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej". Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zdaniem Sądu, należy podzielić. Ma on zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Brak jest bowiem normy prawnej, która pozwalałby organom administracji rozstrzygać w przedmiocie wypłaty rekompensaty za utratę prawa własności, które weszło w skład strategicznych zasobów naturalnych kraju. Postępowanie administracyjne zainicjowane takim wnioskiem powinno więc zostać umorzone. W świetle powyższych ustaleń Sądu, zarzut Skarżącego naruszenia art. 6 kpa IV SA/Wa 675/09 w zw. z art. 7 ustawy należy uznać za nietrafny, gdyż zaniechanie ustawodawcy skutkujące brakiem przepisów odrębnych, które określałyby zasady ustalania wysokości rekompensat oraz ich wypłacania, nie statuuje Ministra Skarbu Państwa jako organu właściwego w trybie art. 7 ustawy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Powyższa konstatacja nie oznacza, że do czasu wydania przepisów odrębnych, o których mowa w art. 7 ustawy w ogóle nie jest możliwe dochodzenie roszczeń z tytułu przejęcia na własność państwa przedmiotowego lasu. Oznacza tylko tyle, iż podstawą dochodzenia tych roszczeń nie może być art. 7 ustawy. Możliwe jest natomiast dochodzenie roszczeń na zasadach ogólnych wynikających z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm.). Biorąc pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 205 § 1 ppsa.