II FSK 2591/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Antoni Hanusz, Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Beata Cieloch, Protokolant Piotr Stępień, po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Skarbowej w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt I SA/Lu 153/09 w sprawie ze skargi T. S. i E. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 26 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 2) zasądza od T. S. i E. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w L. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 29 września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 153/09, uwzględnił skargę T. S. i E. S. – nazywanych dalej "Skarżącymi", na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w L. z dnia 26 stycznia 2009 r. Zaskarżone postanowienie zostało uchylone. Z uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji wynika, że Kierownik Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddziału Regionalnego w S. wystawił w dniu 31 stycznia 2007 r. tytuły wykonawcze. Obejmowały one zaległości z tytułu ubezpieczenia społecznego rolników za okres III kwartału 1997 r., II – IV kwartałów 1998 r. oraz II kwartału 1999 r. Odpisy tytułów wykonawczych doręczono Skarżącym w dniu 23 kwietnia 2007 r. Pismem z dnia 28 kwietnia 2007 r. Skarżący wnieśli zarzuty w sprawie postępowania egzekucyjnego, wskazując na przedawnienie zobowiązań. Z uwagi na oddalenie powyższych zarzutów przez wierzyciela, organ egzekucyjny – Naczelnik Urzędu Skarbowego w L., postanowieniem z dnia 14 czerwca 2007 r. również oddalił zarzuty Skarżących. Postanowieniem z dnia 6 sierpnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w L. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, rozpoznawszy skargę Skarżących na powyższe postanowienie, wyrokiem z dnia 7 marca 2008 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 611/07, uchylił postanowienia organów obu instancji i postanowienie wierzyciela – Kierownika KRUS z dnia 6 czerwca 2007 r., mające charakter wiążący dla organów egzekucyjnych. We wskazaniach sąd zauważył, że wierzyciel w uchylonym postanowieniu nie odniósł się merytorycznie do zarzutów Skarżących, czym naruszył art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954, z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "u.p.e.a.". W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy organy miały wyjaśnić kwestię terminu przedawnienia należności z tytułu składek i zastosowania odpowiednich przepisów. W świetle art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. 2004 r. nr 91, poz. 873, z późn. zm) w 1997 r. do przedawnienia składek na ubezpieczenie społeczne rolników zastosowanie miał art. 30 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych (Dz. U. z 1993 r. nr 108, poz. 486, z późn. zm.). Od dnia 1 stycznia 1998 r. zastosowanie miał art. 70 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Obydwa przepisy ustalały długość terminu przedawnienia na okres 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin płatności składki. W związku ze zmianą art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników od dnia 2 maja 2004 r. do przedawnienia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników zastosowanie miał już art. 41b przywołanej ustawy – wydłużający termin przedawnienia do 10 lat. Naczelnik Urzędu Skarbowego, ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniwszy nowe stanowisko wierzyciela – który mając na uwadze wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jeszcze raz odmówił racji Skarżącym – postanowieniem z dnia 27 października 2008 r. oddalił zarzuty Skarżących. Rozpoznając odwołanie Skarżących, Dyrektor Izby Skarbowej zwrócił się do wierzyciela o zweryfikowanie wcześniejszego stanowiska. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2009 r. wierzyciel uznał, że należności z tytułu składek za III kwartał 1997 r. i II kwartał 1998 r. uległy przedawnieniu. Na tej podstawie Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 26 stycznia 2010 r. umorzył postępowanie egzekucyjne we wskazanym przez wierzyciela zakresie. Swoje rozstrzygnięcie organ oparł o art. 29 § 1, art. 33 pkt 1-7, 9-10 oraz art. 34 § 1 u.p.e.a. Ponieważ względem pozostałych należności do przedawnienia nie doszło zarzuty ich dotyczące zostały uznane za niezasadne. Bieg terminu przedawnienia należności za III i IV kwartał 1998 r. uległ zawieszeniu w związku z rozłożeniem zaległości na raty w 2003 r. Względem składki za III kwartał 1998 r. bieg terminu przedawnienia uległ przerwaniu z uwagi na prowadzenie w latach 2005 – 2006 postępowania egzekucyjnego. Od powyższego postanowienia Skarżący odwołali się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze nie sformułowano żadnych merytorycznych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił postanowienie organu odwoławczego. W motywach wyroku sąd stwierdził, że w przedstawionym powyżej stanie rzeczy organy obu instancji nie wykonały wskazań wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w dniu 7 marca 2008 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 611/07., a co za tym idzie naruszyły art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako "P.p.s.a.". Naruszenie wskazań sformułowanych w powyższym wyroku polegało na nie uzupełnieniu akt administracyjnych o brakującą decyzję o rozłożeniu na raty zaległości w składkach ubezpieczeniowych, co uniemożliwiło weryfikację stanowiska wierzyciela w zakresie wymagalności składek za III i IV kwartał 1998 r. oraz II kwartał 1999 r. Do naruszenia doszło też z uwagi na brak w aktach administracyjnych jednego z tytułów wykonawczych, na podstawie którego prowadzone miało być postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na powyższe uchybienia – w ocenie sądu – należało uznać, że organy nie mogły ustalić, czy względem poszczególnych należności upłynął termin przedawnienia. Tym samym organy nie wykonały wskazań wyroku z dnia 7 marca 2008 r. Dyrektor Izby Skarbowej nie zgodził się z powyższym wyrokiem i skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Podniesiono w niej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji w związku z błędnym przyjęciem, że organy egzekucyjne obu instancji nie podporządkowały się w pełnym zakresie wyrokowi w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 611/07, czym naruszyły art. 153 P.p.s.a. podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło, a tym samym nie miało ono wpływu na wynik sprawy; b) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez przyjęcie błędnych ustaleń co do stanu faktycznego polegające na tym, że sąd w niniejszej sprawie uznał, że z wyroku w sprawie o sygn. akt I SA/Lu 611/07 wynikało dla organu egzekucyjnego zalecenie zwrócenia się do wierzyciela z żądaniem przedstawienia dokumentów świadczących o przerwaniu biegu przedawnienia, podczas gdy zalecenie takie nie zostało sprecyzowane; c) art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w zw. z art. 227, art. 232 i art. 248 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2009 r. nr 69, poz. 593, z późn. zm.) poprzez nie wezwanie KRUS do przedstawienia decyzji rozkładającej na raty należności za III i IV kwartał 1998 r. powodującej zawieszenie biegu terminu przedawnienia oraz tytułów wykonawczych wskazujących na prowadzenie postępowania egzekucyjnego skutkującego przerwą terminu przedawnienia i nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z dokumentu w tym zakresie. Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, gdyż pełne potwierdzenie znalazły dwa, spośród trzech sformułowanych w niej zarzutów naruszenia prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tyleż trafne, co ogólnikowe rozważania sądu administracyjnego pierwszej instancji na temat roli oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zamieszczone na s. 9 pisemnych motywów zapadłego wyroku, nie zostały wsparte konkretnym wyjaśnieniem, z którego jasno wynikałoby w jaki sposób Dyrektor Izby Skarbowej w L. wydając zaskarżone postanowienie dopuścił się uchybienia polegającego na zaniechaniu wykonania zaleceń sądowych. Ograniczono się w nich w zasadzie do lakonicznego stwierdzenia, że "organy egzekucyjne obu instancji nie podporządkowały się w pełnym zakresie wyrokowi Sądu wydanemu w sprawie I SA/Lu 611/07, czym naruszyły przepis art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (s. 9). Ocenę tę potwierdza porównanie ze sobą uzasadnienia wyroku, który zapadł we wspomnianej sprawie z treścią kwestionowanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Niewątpliwie ma rację autorka skargi kasacyjnej podkreślając niespójność, by nie powiedzieć zasadniczy brak precyzji wskazań zamieszczonych w pierwszym z wymienionych orzeczeń. Przytaczając brzmienie art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, trafnie podniosła ona brak umocowania organu egzekucyjnego do żądania przedstawienia przez wierzyciela "stosownych dokumentów", których nie zawierały akta sprawy (s. 5 skargi kasacyjnej). Zgodnie zaś ze wspomnianym przepisem (fragment zdania po średniku), "organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym". Wyłania się zatem pytanie: jak organ, którego akt uchylono, miał wykonać wskazania sądu? Jest rzeczą oczywistą, że wskazania co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 in fine ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 127o ze zm.) muszą spełniać ogólnie przyjęte wymagania metodologicznej poprawności, cechować się logiką oraz dostatecznym stopniem precyzji. Muszą one być – po drugie – wykonalne w sensie możliwości wypełnienia przez właściwy organ sformułowanych pod jego adresem i mieszczących się w granicach przysługujących mu kompetencji zaleceń (instrukcji). Tymczasem, jak zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, wskazania sądu administracyjnego pierwszej instancji "odnosiły się wyłącznie do stanowiska KRUS" (wierzyciela). W przekonaniu autorki owej skargi, wydany wyrok "nie zawierał żadnych wskazań dla organów egzekucyjnych co do dalszego postępowania" (s. 3). W sytuacji zatem, gdy sąd dopatrzył się braku dokumentacji niezbędnej dla podjęcia przez organ egzekucyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wobec dalekich od poprawności, a nawet mogących wprowadzać w błąd wskazań zamieszczonych w jego pierwszym wyroku, mógł on rozważyć zastosowanie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Wbrew temu, co zdaje się twierdzić autorka skargi kasacyjnej, skorzystanie ze środka w postaci przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu jest prawem, a nie obowiązkiem sądu (wskazuje na to zwrot: "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów"). Nie ulega wszakże wątpliwości, że zakres luzu decyzyjnego wyznaczonego zarówno przez fakt posłużenia się przez ustawodawcę konstrukcją uznania, jak i zwrotami niedookreślonymi jako przesłankami wyboru konsekwencji prawnych, redukowany jest w trakcie ocen, których ostatecznym celem jest zawsze ustalenie wariantu działania zapewniającego niezbędną efektywność przeprowadzanej przez sąd administracyjny kontroli. W myśl art. 7 P.p.s.a., sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Zasada ta, rozpatrywana w kontekście unormowania z art. 106 § 3 P.p.s.a. i w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym o prawie strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, nabiera szczególnego znaczenia wówczas, gdy sąd dopatrzy się trudnych do naprawienia błędów i usterek w zamieszczonych – w jego wcześniejszym wyroku – wskazaniach co do dalszego postępowania, w tym także ich niejasności czy nieadekwatności do rozważanego stanu faktycznego i prawnego. Płynie z tego ogólniejszy wniosek, iż kontrola zastosowania się przez organ administracyjny do wskazań sądu sformułowanych w trybie art. 141 § 4 P.p.s.a. powinna w pierwszej kolejności obejmować ustalenie, co było ich treścią oraz jaki był ich zakres. Dopiero udzielenie odpowiedzi na te pytania pozwala na podjęcie dalszego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności pod kątem wypełnienia zaleceń sądowych, dostarczając przy tym jasnego kryterium rozgraniczenia odpowiedzialności samego sądu i organu administracji publicznej za wynik przeprowadzonych działań. Znajomość tego elementu może z kolei być niezwykle przydatna dla dokonywania ocen przyczyn zaistniałej, odnoszonej – według ustaleń europejskiego case law – łącznie do postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, przewlekłości w załatwieniu sprawy. W tym stanie rzeczy, z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 tej ustawy.