V SA/Wa 332/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H H na postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie: stwierdzenia niedopuszczalności odwołania; uchyla zaskarżone postanowienie. Przedmiotem skargi A H H– obywatela[...] , jest postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z [...] listopada 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, wydane w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] kwietnia 2008 r. A HH, reprezentowany przez pełnomocnika – JK, wystąpił do Wojewody [...] o udzielenie zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Do wniosku załączył pełnomocnictwo dla wskazanej powyżej osoby stanowiące upoważnienie do działania w sprawach dotyczących legalizacji pobytu na terenie Polski przed Wojewodą [...] , Prezesem ds. Repatriacji i Cudzoziemców oraz przed wszystkimi innymi organami administracji publicznej w Polsce. W dniu 26 czerwca 2008 r. do akt sprawy zostało złożone pełnomocnictwo udzielone przez cudzoziemca A S. Decyzją z [...] października 2008 r. Wojewoda [...] odmówił stronie wnioskowanego zezwolenia. W dniu [...] października 2008 r. decyzja ta została doręczona jednemu z pełnomocników cudzoziemca – tj. J K. Pismem z [...] października 2008 r. A S wniosła w imieniu cudzoziemca odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Postanowieniem z [...] listopada 2008 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego -jak wskazał- przez Panią A S, pełnomocnika obywatela[...] – Pana Ha H A . W uzasadnieniu wydanego orzeczenia powołał w pierwszej kolejności art. 134 k.p.a., na podstawie którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Podał, że jedną z wymienianych w doktrynie przyczyn niedopuszczalności odwołania jest sytuacja, w której decyzja nie weszła do obrotu prawnego, gdyż nie została doręczona. Powyższe zapatrywanie oparte jest -jak wyjaśnił- na treści art. 127 § 1 k.p.a., zgodnie z którym stronie przysługuje odwołanie od decyzji wydanej w I instancji. Z kolei zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy strona działa przez pełnomocnika – pełnomocnikowi. Następnie organ podkreślił, że warunkiem skutecznego wniesienia odwołania jest uprzednie, prawidłowe doręczenie decyzji, dopiero bowiem od dnia doręczenia decyzji rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia odwołania. Wskazał przy tym na art. 40 § 1 i 2 k.p.a. zauważając, że w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Dalej organ podał, że z zaskarżoną decyzją zapoznał się tylko jeden z pełnomocników strony – J K. Tymczasem od decyzji organu I instancji odwołał się drugi pełnomocnik – A S. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że A S złożyła przedmiotowe odwołanie przed zapoznaniem się z zaskarżoną decyzją, czyli przed wejściem tej decyzji do obrotu prawnego. Dlatego też należało orzec jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, skarżący – A H H wniósł o uchylenie tego orzeczenia oraz o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2008 r. Rozstrzygnięciom tym skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 i art. 134 k.p.a. W uzasadnieniu skargi zauważył, że zgodnie z art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. W razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, ze jednostka ta nie ma w danej spawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W tym miejscu skarżący zauważył, że żadna z tych sytuacji nie dotyczy jego sprawy. Obaj ustanowieni przez niego pełnomocnicy posiadali w momencie wniesienia odwołania ważne pełnomocnictwa, żadne pełnomocnictwo nie zostało odwołane. Zarówno A S, jak i J K były upoważnione do działania przed Wojewodą [...] i Szefem Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wniesienie odwołania należało do ich obowiązków. Dalej skarżący zauważył, że błędem jest twierdzenie Szefa Urzędu, że A S złożyła odwołanie przed zapoznaniem się z zaskarżoną decyzją. Gdyby się z nią nie zapoznała nie byłaby w stanie odnieść się do uzasadnienia decyzji i wnieść odwołania. Zauważył też, że umotywowanie postanowienia Szefa Urzędu rodzi absurd prawny, ponieważ daje możliwość do manipulowania terminem do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z [...] listopada 2008 r. Ustosunkowując się do skargi wskazał, że żądanie uchylenia zaskarżonego postanowienia należy ocenić jako zasadne. Podał, że nie jest prawidłowa konkluzja zawarta w uzasadnieniu tego orzeczenia, że z uwagi na doręczenie decyzji tylko jednemu pełnomocnikowi strony termin dla złożenia odwołania przez drugiego pełnomocnika nie rozpoczął jeszcze biegu. Stwierdził tym samym, ze brak jest podstaw do przyjęcia, że pełnomocnik, któremu nie doręczono decyzji nie był uprawniony do wniesienia odwołania w sytuacji, gdy decyzję I instancji doręczono innemu pełnomocnikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, Sąd stwierdził, iż postanowienie to nie może się ostać, albowiem zostało wydane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Orzekając w sprawie Sąd za zasadne uznał zarówno zarzuty podniesione w skardze, jak również stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Przede wszystkim Sąd zauważa, że skarżący miał prawo do korzystania z pełnomocnika lub kilku pełnomocników w zainicjowanym przez siebie postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przy czym zaznaczyć tu należy, iż wskazany przepis nie ogranicza ilości pełnomocników mogących działać w postępowaniu w interesie strony. Następnie wskazać trzeba, iż w sytuacji ustanowienia pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (a nie stronie postępowania) – o czym wyraźnie stanowi art. 40 § 2 k.p.a. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w Kodeksie postępowania administracyjnego zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń (decyzji i postanowień) pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie. Jednocześnie należy wskazać, iż -z uwagi na brzmienie art. 40 k.p.a.- w przypadku wielości pełnomocników strony w tej samej sprawie, obowiązek organu uregulowany w § 2 tego przepisu odnosi się do każdego pełnomocnika, chyba że co innego będzie wynikać z zakresu umocowania pełnomocnika (czy pełnomocników). Zatem, gdy strona działa przez pełnomocników, decyzję doręcza się wszystkim pełnomocnikom (zgodnie z zakresem ich umocowania) i od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikom -a nie stronie- biegnie czternastodniowy termin do wniesienia odwołania, przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. Skarżący w toku postępowania przed organem I instancji ustanowił dwóch pełnomocników. W aktach sprawy znajdują się umocowania dla J K i A S, przy czym obie te osoby na mocy udzielonych im upoważnień mogły działać w sprawie równolegle - w takim samym zakresie. Obie te osoby zostały m.in. upoważnione do odbioru korespondencji skarżącego, związanej z prowadzonym postępowaniem. Z akt administracyjnych wynika, iż decyzję Wojewody [...] wysłano do obu pełnomocników reprezentujących cudzoziemca (w przypadku A S – organ podał w rozdzielniku decyzji wcześniejsze nazwisko tej osoby, tj. G), jednakże tylko w przypadku jednego z nich organ uzyskał potwierdzenie odbioru tej decyzji. Odbiór decyzji pokwitowała J K -o czym świadczy odręczna adnotacja tej osoby na oryginale decyzji- i to doręczenie należało uznać za zgodne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc za skuteczne i wywołujące określone skutki prawne. W tym miejscu -dostrzegając powyższe- Sąd stwierdza, iż prawidłowe doręczenie decyzji I instancji tylko jednemu z dwóch umocowanych w postępowaniu pełnomocników nie może oznaczać tego, że decyzja ta nie jest wiążąca dla strony i organu, a tym samym, że nie została wprowadzona do obrotu prawnego (art. 109 i art. 110 k.p.a.). Poprzez doręczenie decyzji Wojewody [...] jednemu z pełnomocników, skarżący dowiedział się o treści rozstrzygnięcia organu I instancji - w sposób przewidziany w art. 40 § 2 k.p.a., i mógł skutecznie odwołać się od tego orzeczenia. Sytuacja faktyczna zaistniała w tej sprawie -a związana z brakiem potwierdzenia odbioru decyzji I instancji drugiemu z pełnomocników cudzoziemca- nie powinna być więc interpretowana na szkodę skarżącego. Tym samym, w ocenie Sądu, od daty doręczenia J K decyzji I instancji otworzył się termin do wniesienia przez stronę odwołania w sprawie. Przy czym podkreślenia wymaga, iż dla oceny skuteczności wniesienia tego odwołania nie ma żadnego znaczenia fakt, czy odwołanie zostało podpisane przez jednego z umocowanych pełnomocników, czy też na przykład przez samą stronę. Skarżący mógł bowiem działać w sprawie osobiście lub korzystać z pomocy swojego pełnomocnika. Dodać też w tym miejscu trzeba, iż odwołanie mogło być skutecznie wniesione także przez tego pełnomocnika strony, któremu nie doręczono -pomimo takiego obowiązku- korespondencji w toku postępowania. Należy w tym miejscu przypomnieć, iż pełnomocnicy występujący w sprawie reprezentują stronę i działają w jej imieniu. Doręczenie decyzji pełnomocnikowi należy traktować jako doręczenie decyzji stronie. Tak też należy traktować odwołanie wniesione przez pełnomocnika strony. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż ocena sprawy zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu jest całkowicie wadliwa, tj. sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z art. 40 § 2, art. 109 § 1 i art. 134 k.p.a. Wydając zaskarżone postanowienie Szef Urzędu przyjął błędną interpretację przepisów procesowych na gruncie zaprezentowanego stanu faktycznego, a to doprowadziło do wydania nieprawidłowego orzeczenia. W konsekwencji, działanie organu odwoławczego polegające na wadliwym -bo bezpodstawnym- zastosowaniu art. 134 k.p.a. pozbawiło skarżącego jego prawa do skutecznego odwołania się w postępowaniu administracyjnym. Ponownie orzekając w sprawie Szef Urzędu winien kierować się powyższymi uwagami Sądu. Za datę doręczenia decyzji organu I instancji winien zaś przyjąć datę doręczenia tej decyzji J K. Z wymienionych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. Wobec braku stosownego wniosku skarżącego, Sąd nie orzekł o kosztach na zasadzie art. 200 p.p.s.a.