II SA/Po 125/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st. sekretarz sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) nr (...) w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/E. Brychcy Decyzją z dnia (...) września 2007 r. nr (...) Bumistrz R.– działający z jego upoważnienia Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R., przyznał H. K. zamieszkałej w R., przy ul. (...), na podstawie art. 8 ust. 1, art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), świadczenie z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego w wysokości (...) zł miesięcznie, na okres od dnia (...) września 2007 r. do dnia (...) lipca 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że H. K. spełniła ustawowe przesłanki uzasadniające przyznanie jej świadczenia. Powyższą decyzję wskazany organ zmienił w dniu (...) października 2007 r. decyzją Nr (...) poprzez ustalenie nowej wysokości przedmiotowego świadczenia - na kwotę (...) zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że zgodnie z ustaleniami wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu (...) października 2007 r., zmienił się dochód rodziny uprawnionej, co ma wpływ na ustalenie wysokości świadczenia. W dniu (...) lipca 2008 r. przeprowadzony został przez pracownika socjalnego Ośrodka wywiad środowiskowy z H. K. Zgodnie z poczynionymi ustaleniami dochód rodziny w miesiącu czerwcu 2008 r. wyniósł (...) zł, co w przeliczeniu na członka rodziny dało kwotę (...) zł. Do wywiadu załączone zostało oświadczenie męża H. K. – D. K., który podał, że w miesiącu czerwcu 2008 r. z prac dorywczych uzyskał dochód w wysokości (...) zł. Decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia (...) września 2007 r. ponownie zmieniona została decyzja z dnia (...) lipca 2008 r., poprzez ustalenie, z dniem (...) lipca 2008 r., wysokości zasiłku stałego na kwotę (...) zł. W opinii organu poczynione, w wywiadzie środowiskowym z dnia (...) lipca 2008 r. ustalenia co do wysokości dochodu w rodzinie uzasadniały wydanie decyzji zmniejszającej kwotę świadczenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. K., która zakwestionowała obniżenie wypłacanego dotychczas zasiłku stałego, powołując się jednocześnie na niepełnosprawność i przekazywanie otrzymywanego świadczenia na leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r., nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu II instancji niemożliwe było dokonanie, na podstawie przekazanych dokumentów, jednoznacznej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wskazano na nieścisłości w dochodzie wykazanym w wywiadzie środowiskowym z dnia (...) lipca 2008 r. oraz w treści decyzji z dnia (...) lipca 2008 r. oraz brak właściwego udokumentowania stanu faktycznego sprawy. W ocenie Kolegium organ I instancji nie potwierdził zarówno wysokości zasiłku pielęgnacyjnego przyznawanego prawdopodobnie na syna, jak i wysokości otrzymanych świadczeń rodzinnych. Zaskarżonej decyzji zarzucono również ograniczenie się do formalnego rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem opisania stanu faktycznego – nie wskazano dowodów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. – działając z upoważnienia Burmistrza R., decyzją z dnia (...) października 2008 r., nr (...) wydaną na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej, zmienił z dniem 01 lipca 2008 r. decyzję z dnia (...) września 2007 r. i ustalił od dnia (...) lipca 2008 r. nową wysokość zasiłku stałego w kwocie (...) zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z wywiadem środowiskowym z dnia (...) lipca 2008 r. dochód w rodzinie H. K. wzrósł w związku z podejmowanymi przez męża uprawnionej pracami dorywczymi. W ustawowym terminie H. K. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że decyzja jest krzywdząca i podważa wcześniejszą decyzję wydaną w jej sprawie przez Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) listopada 2008 r. nr (...) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej kpa) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia (...) października 2008 r. Zdaniem Kolegium stan faktyczny i prawny sprawy wskazywał iż Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej prawidłowo zweryfikował wysokość przyznanego zasiłku uwzględniając treść art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Wskazano, że materiał dowodowy sprawy został uzupełniony o kartę świadczeń rodzinnych, których beneficjentem była H. K. w okresie od (...) stycznia 2007 r. do (...) listopada 2008 r. Jednocześnie Kolegium wskazało, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 kpa, poprzez lakoniczne uzasadnienie wydanej decyzji lecz okoliczność ta nie ma wpływy na wynik sprawy. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium przedstawiło sposób ustalenia nowej wysokości przedmiotowego zasiłku. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła w dniu 20 stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego H. K. wskazując, że doszło do naruszenia prawa poprzez odebranie należnego jej zasiłku stałego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd w pierwszej kolejności zauważa, iż do akt administracyjnych sprawy nie zastało załączone odwołanie H. K. od decyzji organu I instancji i już ta okoliczność nakazuje uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie organu II instancji, bowiem w świetle wezwania, które organ ten skierował do organu I instancji już po wpłynięciu skargi uprawnionym jest pogląd, iż Kolegium rozpatrzyło sprawę nie dysponując tym dokumentem, co narusza art. 138 §1 pkt 1 kpa. Powyższy brak uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny skuteczności wniesionego odwołania, jak i dopuszczalności prowadzenia postępowania w sprawie. Jak wskazuje treść art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jak również pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie, są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, określone w art. 8 powyższej ustawy. Zasiłek stały ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie, co wynika wprost z treści art. 37 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Określenie, czy spełnione zostały kryteria uzasadniające wydanie decyzji przyznającej zasiłek stały jest dokonywane w oparciu o ustalenia wywiadu środowiskowego i przedłożone dokumenty. Jak wynika z akt sprawy H. K. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, co zostało potwierdzone orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności z dnia (...) lipca 2007 r., które ustaliło umiarkowany stopień jej niepełnosprawności na okres do (...) lipca 2009 r. Zgodnie z wynikami przeprowadzonego wywiadu środowiskowego łączny dochód rodziny wyniósł (...) zł, a do dochodu zaliczono dochód w wysokości (...) zł z tytułu pracy dorywczej męża, (...) zł z tytułu zasiłku rodzinnego na dzieci oraz (...) zł z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego na syna. Tym samym dochód na osobę w czteroosobowej rodzinie skarżącej został ustalony na kwotę (...) zł. Mając powyższe na względzie organ prawidłowo uznał, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej konieczne było ustalenie wysokości zasiłku stałego w kwocie odpowiadającej różnicy pomiędzy kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie w kwocie co odpowiadało, zdaniem organu kwocie (...) zł. Sąd wskazuje, że ustalenia dotyczące wysokości uzyskiwanego dochodu w rodzinie zostały oparte na oświadczeniu męża skarżącej, który stwierdził, że w miesiącu lipcu uzyskał dochód z tytułu prac dorywczych w wysokości (...) zł. Tym samym ustalenie dochodu w rodzinie zostało oparte na dochodzie uzyskanym w jednym tylko miesiącu. Oświadczenie powyższe nie zostało skorygowane – organy administracji zaniechały wyjaśnienia, czy wykazana kwota ograniczała się jedynie do jednego miesiąca, czy też rodzina otrzymywała comiesięczny dochód z tytułu wykonywanych przez męża prac dorywczych. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społeczne w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego rodziny, w przypadku osoby w rodzinie, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jednocześnie zgodnie z ust. 12 tego przepisu w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Komentatorzy ustawy wskazują, iż rozłożenie uzyskanego jednorazowego dochodu na kolejne miesiące czyni sprawiedliwszą ocenę sytuacji materialnej beneficjenta, który to pogląd Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela (por. Lex – Komentarz do art. 8 ustawy o pomocy społecznej [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz). Zdaniem Sądu oparcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie na załączonym do akt sprawy pisemnym oświadczeniu męża skarżącej, którego nie dopytano na okoliczność charakteru wykonywanej dorywczej pracy, nie spełnia wymogów nałożonych poprzez art. 7 i 77 kpa. W szczególności organ nie zbadał wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nie dokonał krytycznej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, poprzez brak ustalenia, czy dochód powyższy ma charakter stały, czy też ograniczony został jedynie do jednego miesiąca. Podkreślenia wymaga, że decyzja zmieniająca decyzję o przyznaniu zasiłku stałego głęboko ingeruje w sferę uprawnień skarżącej. Tym samym ustalenia organu dotyczące wysokości uzyskiwanego dochodu nie mogą budzić żadnych wątpliwości. Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonego orzeczenia, braki w ustaleniach faktycznych sprawy doprowadziły do lakoniczność uzasadnienia decyzji organu I instancji, a w konsekwencji do naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Odrębną kwestią pozostaje ustalanie terminu, od którego zmienić można decyzję dotyczącą przyznania zasiłku stałego. Zgodnie z powszechnie akceptowanym stanowiskiem sądów administracyjnych, które stanowisko popiera tut. skład orzekający, decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej ustatecznienia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 13 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 598/07). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08, ustawodawca, w redakcji art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, iż zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc. Konstytutywny charakter decyzji wydawanych w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika również z samego trybu, w jakim jest ona wydawana. Na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego wzruszenie decyzji tworzących prawa nabyte dla stron może nastąpić na podstawie art. 155 kpa czy 161 kpa, poprzez wydanie decyzji o charakterze konstytutywnym. Stąd też również decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy, która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter decyzji konstytutywnej. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej wstecz (ex tunc) z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego. Podkreślenia wymaga, że również uprzednio obowiązujące przepisy ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 43 ust. 2a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414 ze zm.) stwierdzający, że właściwy organ zmienia lub uchyla decyzję administracyjną na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa lub jeżeli nastąpiły zmiany w sytuacji dochodowej lub osobistej osób otrzymujących świadczenie, umożliwiał wydanie decyzji konstytutywnej, która orzekała o utracie prawa do pomocy społecznej lub o zmianie wysokości pobieranego dotychczas świadczenia dopiero na przyszłość (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2004 r., sygn. akt I SA 2337/03). Mając na uwadze powyższe ustalenia wskazać należy, że decyzja z dnia (...) października 2008 r., wydana na podstawie art. 106 ust. 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej, zmieniła z dniem (...) lipca 2008 r. decyzję z dnia (...) września 2007 r. Tym samym termin, od którego została zmieniona decyzja w sprawie przyznania zasiłku stałego został ustalony nieprawidłowo. Wskazanie przez organ, że sytuacja materialna skarżącej uległa zmianie, powinna wywrzeć tylko ten skutek, iż stosownie do unormowań art. 37 ust. 1 oraz art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ pomocy społecznej powinien był ustalić wysokość zasiłku stałego na dzień orzekania w przedmiotowej sprawie, a nie z mocą wsteczną od dnia (...) lipca 2008 r. Tym samym nieprawidłowo ustalona została data zmiany świadczenia. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno wyjaśnić, czy w przedmiotowej sprawie istotnie zostało wniesione odwołanie, a w przypadku stwierdzenia jego prawidłowego wniesienia, ponownie rozpatrzyć sprawę mając na uwadze wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak /-/ J. Szaniecka E. Brychcy Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisał sędzia /-/ J. Szaniecka BR