IV SA/Po 386/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi W. W. i M. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. i M. J. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski Decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zabudowy działki nr ewid. [...], zlokalizowanej w L., przy ul. [...]. 1. Postępowanie wszczęto z urzędu. Do Organu wpłynęły wcześniej zawiadomienia sąsiadów: W. Z. dnia 14.08.1996 r. o samowoli budowlanej firmy I." dot. obiektów magazynowo-produkcyjnych na działce w L. przy ul. [...], (wraz z podpisami mieszkańców z sąsiedztwa). Kolejne zawiadomienie zostało zgłoszone dnia 28.02.2008 przez S. stojące na stanowisku, iż budowa jest niezgodna z planem Centrum. Do pisma dołączono podpisy 11 mieszkańców z sąsiedztwa. Pismo o podobnej treści z prośbą o sprawdzenie legalności inwestycji złożyli – J. i R. P., M. Z., J. C. W uzasadnieniu decyzji umarzającej z dnia [...].07.2008 r. Organ podniósł, iż w wyniku przeprowadzonej kontroli i po przeanalizowaniu dokumentów ustalono, że obecny właściciel I. O. kontynuuje przedmiotową inwestycję na podstawie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...].04.2005 r. oraz decyzji zatwierdzającej projekt zamienny nr [...]z dnia [...].08.2007 r. wydanych przez Starostę P. Przedmiotowa budowa, zdaniem PINB w P., realizowana jest pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia, dziennik budowy prowadzony jest na bieżąco. Wobec powyższego postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W wyniku odwołania Państwa: D. C., J. i S. P., A. F., J. C., L. P., M. i S. Z., A. K., M. Z. P. Ł.; Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W ocenie organu PINB nie ustalił na jakim etapie są prace przy obiektach na działce nr [...] przy ul. [...] w L. oraz który z obiektów został całkowicie rozebrany i na jakiej podstawie. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił kwestii czy Urząd Rejonowy prowadził postępowanie w sprawie związku z pismem pana W. Z., w którym wyraził protest. Nadto Organ podkreślił, iż decyzja winna zawierać oznaczenie strony lub stron postępowania. Oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu imion, nazwiska oraz adresu zameldowania. W niniejszej sprawie organ powiatowy określił jedną ze stron jedynie z nazwiska i adresu. Ponadto Przedsiębiorstwo I. O. S.C., nie będąc podmiotem o jakim mowa w art. 8 kpa, nie może być stroną niniejszego postępowania administracyjnego. Przymiot strony postępowania będzie przysługiwał upoważnionym wspólnikom. Oznacza to, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art.156 § 1 pkt 4 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pełnomocnik Skarżących: wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucono Organowi jednocześnie naruszenie przepisów art. 28 kpa poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na uznaniu, że stronami postępowania przed organem I instancji jak i organem odwoławczym były podmioty skarżące decyzję PINB, naruszenie art. 127 § 1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie polegające na merytorycznym rozpoznaniu odwołania wniesionego przez podmioty nie mające przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu, naruszenie art. 138 § 1 pkt 3 poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem strony skarżącej, przyznanie statusu strony osobom, które wniosły odwołanie, w żaden sposób nie zostało uzasadnione ani przez organ, ani też przez samych zainteresowanych. Postępowanie prowadzone przez PINB nie zostało formalnie zainicjowane przez odwołujących, zostało bowiem wszczęte z urzędu. Pismo w/w osób z dnia 28.02.2008 r. może być uznane jako sygnał obywatelski o potrzebie podjęcia z urzędu przez nadzór budowlany czynności kontrolnych. W ocenie Skarżącego, osoby zawiadamiające o rzekomych nieprawidłowościach w przedmiotowej inwestycji posiadają, co najwyżej, interes faktyczny. Wydając decyzję rozstrzygającą merytorycznie sprawę, organ II instancji naruszył dyspozycję art. 127 § 1 kpa, bowiem odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje tylko stronie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny, stosownie do przysługujących mu kompetencji określonych w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może decyzję taką uchylić tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu, mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Wady zaskarżonej decyzji mają charakter proceduralny. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że stronami postępowania są właściciele I.-O. s. c. W. W. oraz M. J.- inwestor obiektów zlokalizowanych na działce nr ewid. [...]przy ul. [...] w L., których dotyczy decyzja pierwszoinstancyjna. Odwołanie wniosło 11 osób, powołując się na sąsiedztwo z ww. działką, zarzucając – tak jak w pismach do organu I instancji - nieprawidłowości w zabudowie działki. Sąd podzielając pogląd Skarżących, wyrażony w skardze stwierdza, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny prawidłowości ustaleń organu II instancji w zakresie posiadania legitymacji do wniesienia - przez osoby sąsiadujące z przedmiotową działką - odwołania od decyzji I instancji. Zdaniem Sądu, organ drugiej instancji przedwcześnie rozpatrzył sprawę merytorycznie, nie zajmując się kwestią, czy podmioty wnoszące odwołanie są stronami postępowania. W związku z tym warto dodać, iż Organ odwoławczy słusznie zauważył, iż Organ I instancji popełnił błędy w oznaczeniu stron. Sam jednak nie uchronił się od naruszeń w zakresie ustaleń, kto ma przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wyjaśniał to wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego.(por między innymi wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r.- IV SA 1132/00 opubl. LEX nr 81670. Należy podkreślić, że środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a więc podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło to postępowanie - art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną Organ doręczył oprócz spółce I. O., także osobom, które spowodowały wszczęcie przez PINB postępowania z urzędu. Skoro osoby te wniosły odwołanie, rzeczą organu odwoławczego było rozpoznać ich odwołanie, w pierwszej kolejności pod względem formalnoprawnym. Tymczasem Organ II instancji w ogóle nie badał kwestii, czy odwołujący mają przymiot strony, tylko rozpoznał sprawę merytorycznie, wskazując na wady decyzji pierwszoinstancyjnej. Sąd zauważa, iż jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdziłby, że skarżący nie mają w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas winien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. B.Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 8, C.H.Beck 2006, s. 597). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował pogląd prawny, według którego "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela.. Konkludując - wniesienie odwołania obliguje organ drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy (od nowa) i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty sprawy) albo utrzymującego w mocy decyzję pierwszej instancji - art. 138 § 1 pkt 1 (jeżeli się zgadza ze stanowiskiem organu I instancji), albo uchylającego decyzję pierwszej instancji (jeżeli nie zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji) na zasadach określonych w art. 138 § 1 pkt 2 lub § 2 kpa. Jednakże postępowanie odwoławcze umarza się (art. 138 § 1 pkt 3), kiedy strona cofnie odwołanie (art. 137 kpa) lub kiedy odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Reasumując, zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art. 138 kpa oraz art. 7, art. 77 § 1 kpa. Z tych względów koniecznym było uchylenie postanowienia organu II instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji winien wyjaśnić, czy odwołujący mają w przedmiotowym postępowaniu status strony, i – stosownie do ustaleń w tej kwestii – albo umorzyć postępowanie albo rozpoznać merytorycznie odwołanie i stosownie do poczynionych ustaleń rozstrzygnąć sprawę. Celem naprawienia błędu Organu I instancji należy też doręczyć decyzję pierwszoinstancyjną Panom: W. W. oraz M. J. Organ rozpoznając sprawę, winien także uwzględnić jej aktualny stan faktyczny. W trakcie rozprawy pełnomocnik Skarżących dołączył do akt decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r. o pozwoleniu na użytkowanie zlokalizowanego w L. przy ul. [...]budynku hali produkcyjnej należącej do Skarżących. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji. Na mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł o niemożności wykonania zaskarżonego postanowienia, który to zakaz obowiązuje do czasu prawomocności wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski j.a.