II OSK 999/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska – Baran (spr.) Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 382/09 w sprawie ze skargi A. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza na rzecz A. R. od A. R. i A. R. solidarnie kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 382/09. po rozpoznaniu skargi A. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] oraz określił, że decyzje te nie mogą być wykonywane. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...]marca 2008 r. ustalił na rzecz A. R. warunki zabudowy dla rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego, polegającej na nadbudowie parterowego tarasu, przewidzianej do realizacji na działce nr [...], obręb [...], położonej w Ł. przy ul. G. [...]. Odwołanie wnieśli A. R. i A.R., podnosząc, że zaskarżona decyzja jest błędna, nie koreluje z wnioskiem, z którego wynika, że inwestor ubiega się o warunki zabudowy w zakresie rozbudowy budynku od strony południowej oraz budowy tarasu na słupach, zaś decyzja ta dotyczy nadbudowy tarasu. Planowana inwestycja, wbrew twierdzeniu organu spowoduje podwyższenie wskaźnika zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzja spełnia wymogi formalne określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Elementy projektowanej zabudowy wynikają ze sporządzonej analizy funkcji oraz cech, zostały określone zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania warunków dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnośnie kwestii zwiększenia wskaźnika zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium wskazało, że § 5 ww. rozporządzenia wielkość tego wskaźnika określa w stosunku do powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja. W przedmiotowej sprawie projektowana inwestycja, polegająca na nadbudowie istniejącego tarasu nie zwiększy wskaźnika zabudowy. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że A. R. pismem z dnia 15 grudnia 2008 r. zmieniła wniosek z dnia 5 lutego 2008 r., odstępując od rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] od strony ul. G.. Strony mogły zapoznać się z aktami sprawy, pismem z dnia 26 stycznia 2009 r. zostały zawiadomione przez organ pierwszej instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. R. i A. R. wnieśli o uchylenie decyzji obu organów administracyjnych. W jej motywach podnieśli, że zabudowa tarasu i wynikająca z tego zmiana sposobu korzystania z nieruchomości sąsiedniej będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją, gabarytami i formą architektoniczną obiektu inwestorów, obiektu skarżących oraz innych budynków znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zdaniem skarżących wskaźnik zabudowy nie może być interpretowany w sposób wąski, działka inwestorów charakteryzuje się 2,7 współczynnikiem zabudowy, a trzy działki sąsiednie maja współczynnik 0,15-0,17. Działka inwestorów ma zatem najwyższy wskaźnik intensywności zabudowy. W ocenie stron skarżących rozbudowa nieruchomości inwestorów spowoduje naruszenie architektonicznej spójności dotychczasowej zabudowy i będzie miała negatywny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości skarżących, położonych bezpośrednio przy granicy z nieruchomością inwestorów. Organy nie dokonały żadnych ustaleń co do wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w szczególności na nieruchomość skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 kpa. Sąd wskazał, że wnioskodawczyni A. R. ( powinno być A. R. – przypisek NSA) w dniu 5 lutego 2008 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w Ł. przy ul. G.. Od strony południowej rozbudowa miała obejmować 3 kondygnacje, od strony ul. G. – budowa tarasu na słupach w odległości 3 m od granicy z działką [...]. Burmistrz Ł. pismem z dnia 11 lutego 2008. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W sprawie ww. wniosku Burmistrz wydawał dwukrotnie w dniu [...] kwietnia 2008 r. i w dniu [...] września 2008 r. decyzje ustalające warunki zabudowy. Decyzje te zostały przez Kolegium uchylane dwukrotnie, decyzjami z dnia [...] czerwca 2008 r. i z dnia [...] października 2008 r. Wnioskodawczyni w piśmie z dnia 15 grudnia 2008 r. poinformowała Burmistrza Ł., że rezygnuje z rozbudowy budynku od strony ul. G., zamierza jedynie nadbudować część parterową od podwórza. Organ pierwszej instancji powiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W dniu [...] maja 2009 r. wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, którą organ odwoławczy zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż stan faktyczny sprawy i zestawienie treści wniosku z dnia 5 lutego 2008 r. z treścią wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. wskazuje, że wnioskodawczyni w dniu 15 grudnia 2008 r. złożyła nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie tego wniosku powinno być prowadzone odrębne postępowanie, nie mogło być ono potraktowane jako kontynuacja postępowania prowadzonego z wniosku z dnia 5 lutego 2008 r. Organ pierwszej instancji nie wszczął postępowania z wniosku strony z dnia 15 grudnia 2008 r., pomimo że stosownie do art. 61 § 1 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony lub z urzędu, zaś na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia stron o jego wszczęciu. Sąd Wojewódzki wskazał, iż pierwszą czynnością, o której dowiedzieli się skarżący była decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2009 r. Skarżący w odwołaniu podnieśli, że ta decyzja nie jest zgodna z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, który dotyczył rozbudowy budynku od strony południowej oraz budowy tarasu na słupach. W takim stanie rzeczy utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, gdyż oznaczało zakończenie w swojej istocie postępowania jednoinstancyjnego. W rozpoznawanej sprawie postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte w sposób wymagany prawem, strony nie zostały zawiadomione o jego wszczęciu, a zatem zdaniem Sądu Wojewódzkiego, postępowanie w sprawie było jednoinstancyjne i toczyło się przed organem drugiej instancji. Zasada wyrażona w art. 15 kpa oznacza dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, rozważenie wszystkich żądań i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, konsekwencją naruszenia tej zasady było uniemożliwienie skarżącym wniesienia wszystkich zarzutów w odwołaniu, tym samym żądania i zarzuty strony skarżącej nie mogły być rozpoznane przez organy obu instancji. W konkluzji Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż organ pierwszej instancji po wpłynięciu wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. winien prowadzić nowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, którego zakres wyznacza ww. wniosek inwestora. Skargę kasacyjną złożyła A. R., zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. wobec braku przesłanek do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji obu instancji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności. Sąd Wojewódzki w sposób dowolny przyjął, że pismo skarżącej A. R. z dnia 15 grudnia 2008 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 63 § 1 kpa i wnioskiem nowym wobec przedmiotu postępowania dotychczas toczącego się, które decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego Burmistrz Ł. winien był ponownie rozpatrzyć. Oznaczało to, że stan faktyczny został ponownie oceniony przez organ pierwszej instancji i treść nowego rozstrzygnięcia oparta została na stanie prawnym i faktycznym ustalonym w ponownie przeprowadzonym postępowaniu z wniosku tej samej osoby, w tej samej sprawie, ustalenia warunków zabudowy na nieruchomości wnioskodawczyni. Skarżąca podniosła, że jej pismo było w swej treści jednoznaczne tak co do celu, jak i przedmiotu sprawy i słusznie Burmistrz Ł. przyjął jej pismo jako złożone w toczącym się postępowaniu z jej wniosku i tożsame z celem tegoż postępowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie postawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzut naruszenia dwuinstancyjności nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy. Burmistrz Ł., a następnie SKO słusznie uznały, że pismo z dnia 15 grudnia 2008 r. jest jedynie korektą ograniczającą pierwotny cel wskazany we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W kontrolowanym wyroku, w granicach zakreślonych skargą kasacyjną, Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela. Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści powołanego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice sprawy, o której mowa w powołanym przepisie wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (por.: T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Praw. Lexis Nexis, W-wa 2005 r., str. 25-26; 434-435). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku A. R. z dnia 15 grudnia 2008 r. Bezsporne jest, że w tym wniosku strona oświadczyła, że rezygnuje z rozbudowy budynku od ul. G. oraz zamierza jedynie nadbudować część parterową od podwórza. To oznacza, że wnioskodawczyni zmieniła poprzedni wniosek z dnia 5 lutego 2008 r. co do zakresu uprzednio planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Zauważyć przy tym należy, że organ pierwszej instancji dwukrotnie wydawał decyzje o ustaleniu warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem strony z dnia 5 lutego 2008 r., które Samorządowe Kolegium Odwoławcze kolejno uchylało i przekazywało sprawę do ponownego rozpatrzenia Burmistrzowi Ł.. Z treści wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r. wyraźnie wynika, że wnioskodawczyni po drugiej negatywnej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2008 r., postanowiła zmienić swój poprzedni wniosek i ograniczyć zakres planowanej inwestycji. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku uznał, iż strona w dniu 15 grudnia 2008 r. złożyła nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy, a postępowanie w przedmiocie jego rozpatrzenia jest nowym odrębnym postępowaniem administracyjnym i nie mogło być potraktowane jako kontynuacja postępowania w sprawie warunków zabudowy wskazanych we wniosku z dnia 5 lutego 2008 r. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie niejednokrotnie podkreślano, iż dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83 ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Stosownie do treści art. 61 § 1 kpa treść wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, ONSA/1990/2-3/47). Zgodnie z powołanym przepisem orzekający na wniosek inwestora organ jest związany treścią zmodyfikowanego przez inwestora wniosku. Trafnie więc podniesiono w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji obu organów orzekających. To inwestor bowiem określa przedmiot sprawy, którym w niniejszej sprawie jest - ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji budowlanej i może on przed wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę dokonać zmiany treści wniosku. Jeżeli więc inwestor dokona modyfikacji wniosku o ustalenie warunków zabudowy, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym, tak zresztą, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji zatem naruszył art. 134 § 1 p.ps.a., gdyż w granicach danej sprawy dokonując kontroli legalności rozstrzygnięć obu organów administracyjnych w odniesieniu do wniosku z dnia 15 grudnia 2008 r., uznał go za nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a którego w istocie w przedmiotowej sprawie nie było. To naruszenie spowodowało, że Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżony wyrok uchylił i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.