II SA/Rz 209/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych -skargę oddala- Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] października 2008r., nr [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. zwana dalej w skróci P.b.) po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez A sp. z o.o. z siedzibą w W., sprzeciwił się wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na istniejącym obiekcie budowlanym dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr 58408.01 w R. przy ul. [...] na dachu budynku położonego w R. na działce nr 1536/2 obr. 207 [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A sp. z o.o. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skarżąca podała, że inwestycja polegająca na wykonaniu robót budowlanych w zakresie instalowania urządzeń antenowych wraz z konstrukcjami wsporczymi dla potrzeb stacji bazowej telefonii komórkowej została prawidłowo zakwalifikowana jako podlegająca zgłoszeniu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. Zdaniem skarżącej instalacje antenowe i szafy telekomunikacyjne są urządzeniami w rozumieniu art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, a montaż urządzeń wraz z konstrukcjami wsporczymi (masztami antenowymi) należy traktować jako całość przedsięwzięcia. W sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 30 ust.1 pkt 3c P.b., gdyż zgłaszane przedsięwzięcie zgodnie z załączoną do zgłoszenia analizą oddziaływania na środowisko opracowaną przez dr inż. J. B. w maju 2008 r. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżąca nie zgodziła się z przyjętą przez organ pierwszej instancji interpretacją art. 3 ust. 3 ustawy prawo budowlane, gdyż jej zdaniem organ myli maszt antenowy montowany na dachu budynku, czyli na istniejącym obiekcie budowlanym, z masztem wolno stojącym posadowionym na gruncie. Obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę znacznie wydłuży postępowanie administracyjne, bo należy uzyskać decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. u. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 P.b. wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3m na istniejącym obiekcie budowlanym dla potrzeb projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej nr 58408.01 R. ul. [...] na dachu budynku położonego w R. na działce nr 1536/2 obr. 207 [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227) uchylono z dniem 15 listopada 2008 r. (tj. z dniem wejścia w życie ustawy) art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c Prawa budowlanego zezwalający na wykonanie w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych – urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne będących instalacjami w rozumieniu ustawy prawo o ochrony środowiska, w związku z tym roboty takie nie mogą być realizowane w oparciu o zgłoszenie. Organ odwoławczy, mając na uwadze ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 P. b.) – wskazał, że zagadnienie to polega również na zagwarantowaniu zgodnie z art. 4 P.b. prawa do zabudowy (nadbudowy) w dowolnym czasie własnej nieruchomości, pod warunkiem zgodności zamierzenia z przepisami. Z analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i wyrysu z ewidencji gruntów wynika, że przebieg głównej wiązki promieniowania anten dyfuzyjnych znajduje się na wysokościach około 7,50m od poziomu terenu działki nr 1536/1 oraz 3,50m od górnych krawędzi istniejącej zabudowy na działce. Organ stwierdził, że w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości poziomów elektromagnetycznego promieniowania 0.1 W/m² pochodzącego od projektowanych anten, znajduje się nie tylko działka nr 1536/2, do której inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale i działka sąsiednia nr 1536/1. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego może wprowadzić ograniczenie i uciążliwość dla terenu sąsiedniego. W przypadku zaś planowanej nadbudowy istniejącego obiektu, jak i jego rozbudowy może okazać się ona ograniczona lub niemożliwa ze względu na naruszenie przepisu § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że budynek z pomieszczeniami na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A sp. z o.o. w Warszawie i zarzuciła: 1/ naruszenie prawa materialnego, w szczególności: - art. 30 ust. 5 i ust. 7 pkt 4 w zw. z art. 5 ust. 1P.b. poprzez uznanie, że ochrona interesów osób trzecich oraz okoliczność, że zamierzenie objęte wnioskiem inwestora może wprowadzić ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich i uzasadnia wniesienie sprzeciwu; - § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - mając na względzie, że nie zachodzi przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych; 2/ naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Na podstawie opisanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2008r. i zasądzenie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż argumenty w niej podniesione nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Sąd nie może zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 30 ust. ust. 5 i ust. 7 pkt 4 P.b. poprzez uznanie, że ochrona interesów osób trzecich oraz okoliczność, że zamierzenie objęte wnioskiem inwestora może wprowadzić ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich była przyczyną wniesienia sprzeciwu. W szczególności należy zauważyć, że Wojewoda mając na względzie treść art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego wywiódł, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Roboty takie podlegają zgłoszeniu w dwóch przypadkach określonych w art. 30 ust. 1 pkt 3b (wysokość urządzeń przekracza 3m) i art. 30 ust. 1 pkt 3c (urządzenia emitujące pola elektromagnetyczne, będące instalacjami, zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy Prawo ochrony środowiska). Organ wskazał też prawidłowo na utratę mocy obowiązującej art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) P.b. z dniem 15 listopada 2008r. w związku z wejściem w życie ustawy z dni 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227). Sąd uznaje za zasadne przedstawione stanowisko i dodatkowo je uzasadnia. Przepisy obowiązującego prawa budowlanego dokonują rozróżnienia zasady i wyjątków, które mają miejsce przy realizacji obiektów budowlanych i robót budowlanych. Zasadą tego prawa jest, że wskazane przedsięwzięcia mogą być realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, a wyjątkiem jest odstąpienie od tego wymogu. Jednak rezygnacja na rzecz braku pozwolenia musi wyraźnie wynikać z przepisów prawa, a wyjątki zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dla rozpoznawanej sprawy stwierdzenie uchylenia art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) P.b. ma istotne znaczenie, gdyż skutkuje zmianą kwalifikacji robót budowlanych, których zakresem jest montaż na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu Prawa ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. O ile do wskazanej noweli takie roboty budowlane można było wykonać na podstawie zgłoszenia, to po uchyleniu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) P.b., będą mogły być realizowane tylko na podstawie pozwolenia na budowę. Taki wniosek jest konsekwencją relacji między zasadą a wyjątkiem. Zatem uchylenie lit. c) pkt 3 ust. 1 art. 30 P.b. nie skutkuje brakiem uzyskania pozwolenia, a wręcz przeciwnie koniecznością jego uzyskania. Z tych przyczyn organy dokonały prawidłowej wykładni art. 30 ust. 5 P.b., z konsekwencją skorzystania z uprawnienia do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skorzystanie z tego uprawnienia zostało uzasadnione przez organ, który dokonał w tym zakresie reformacji. Zauważyć należy, że urządzenia, które mogą być montowane w ramach zgłoszenia na budynku nie mogą być telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi. Do takich obiektów zaliczone są na podstawie § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. nr 219, poz. 1864) wieże, maszty antenowe i konstrukcje wsporne. Z tego powodu należy przyjąć, że maszty antenowe nie są urządzeniami, ale obiektami budowlanymi, a do nich nie ma zastosowania procedura zgłoszenia. Stosownie do art. 28 ust. 2 P.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten zawiera definicję strony postępowania dla potrzeb Prawa budowlanego i przymiot strony upatruje w istnieniu oddziaływania inwestycji. Oczywiście mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. W przypadku, bowiem obszaru, na którym dochodzi do przekroczenia norm prawem określonych zachodzi konieczność ustalenia obszaru ograniczonego użytkowania. Dołączona do akt sprawy analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (karta akt admin. I inst. nr 10) zawiera mapę pokazującą przewidywany zasięg obszarów o gęstości mocy promieniowania od anten dyfuzyjnych w płaszczyźnie poziomej. Z mapy tej jednoznacznie wynika, że zasięg oddziaływania obejmuje również działkę nr 1536/1 oraz działkę nr 1535/1. Realizacja ochrony interesów osób trzecich może nastąpić wyłącznie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do ominięcia udziału stron w postępowaniu, a to po myśli art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Dlatego też ustalenia organu w zakresie ochrony interesów osób trzecich nie naruszyły wskazanych przez skarżącą przepisów prawa a w konsekwencji nałożony na stronę obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych przyczyn organ nie naruszył również powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690). Sąd nie dopatruje się również naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. w zakresie wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Przepis art. 30 ust. 2 P.b. określa elementy zgłoszenia, które zgłaszający musi dołączyć, aby zgłoszenie mogło zostać uznane za skuteczne. Zdanie drugie tego przepisu daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia o brakujące dokumenty. Przepis ten nie jest podstawą do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale do żądania uzupełnienia zgłoszenia. Postępowanie zgłoszeniowe ma charakter sformalizowany, co oznacza, że organ budowlany przyjmuje zakres przedsięwzięcia budowlanego zgłoszonego przez inwestora. To inwestor znając zamiar realizacji robót budowlanych określa ich parametry, a organ ocenia tylko to, co inwestor zgłasza. W tym zakresie organ nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zatem zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest niezasadny. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut o wydłużeniu okresu realizacji inwestycji z powodu ubiegania się o decyzję o lokalizację inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.