IV SA/Po 190/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Konstrukcji Innowacyjnych "W." T.W. i P.W. Spółka Cywilna na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania o pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżących T.W. i P.W. kwotę 200,00 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-/ P. Miładowski Decyzją z dnia [....] października 2008 r., nr [...] Starosta Czarnkowsko - Trzcianecki działając na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa), po rozpoznaniu wniosku [...], umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją nr [...] Starosty Czarnkowsko - Trzcianeckiego z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia dla [...] Sp. z o.o. w Poznaniu na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Starosta wznowił postępowanie administracyjne na żądanie [...] z [...]. celem zbadania, czy T. i P.W. powinni być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia [...] Sp. z o. o. na działce nr [...] graniczącej z nieruchomością nr [...] będącej własnością wspólników W. na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego w [...]. Starosta wyjaśnił, iż w trakcie postępowania spółka [...] poinformowała organ, że w posiadanej dokumentacji nie ma żadnej wzmianki o jakimkolwiek wykorzystywaniu ich bocznicy przez firmę W. oraz, .że również wg oświadczeń byłych pracowników firmy [...] spółka W. nigdy nie rozładowywała na tej bocznicy wagonów. Organ podniósł, iż zgodnie z definicją zawartą w art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., nr 156 , poz. 1118 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu rozumie się zaś teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art.3 pkt 20 Prawa budowlanego). Organ zauważył, iż ponowna analiza dokumentów będących załącznikami do wydanego pozwolenia na budowę wykazała, iż inwestor projektując front kolejowy i rozlewnię gazu płynnego zachował warunki wynikające z przepisów techniczno-budowlanych regulujących budowę tego obiektu. W ocenie organu budowane obiekty nie będą ograniczać zagospodarowania działki sąsiedniej należącej do skarżących. Z powyższych względów zdaniem organu T. i P.W. nie byli stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego zakończonego decyzją ostateczną Starosty Czarnkowsko - Trzcianeckiego nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. W piśmie z dnia 31 października 2008 r. adresowanym do Wojewody Wielkopolskiego T.W. wskazał, iż w piśmie z dnia 8 kwietnia 2008 r. prosili Wojewodę aby postępowanie w sprawie rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem pozwolenia na budowę prowadził zespół kompetentny, ponieważ nie mają zaufania do urzędników Starostwa Powiatowego w Czarnkowie. Skarżący ponadto podnieśli, iż informowali Wojewodę o rażącym naruszeniu prawa polegającym na tym, iż tory technologiczne od ogrodzenia bazy usytuowane są na wielu odcinkach w odległości około 1 m, że stanowisko przeładunku cystern kolejowych usytuowano w sąsiedztwie suwnicy zlokalizowanej na działce [...] której wysięg jest bezpośrednio nad torami technologicznym oraz że tory technologiczne i tory kolejowe zlokalizowane są również poza działką [...], a obszar ten nie jest objęty raportem oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz decyzją Burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r. W ocenie skarżących decyzja z dnia [...] października 2008 r. świadczy o braku zrozumienia istoty sprawy. Skarżący podnieśli, iż Starosta nie chce zrozumieć, że sprawa dotyczy bazy gazu płynnego, .a nie frontu kolejowego i punktu przeładunkowego gazu płynnego. Wskazując na powyższe Skarżący wnieśli o unieważnienie decyzji Starosty Czarnkowsko - Trzcianeckiego z dnia [...] października 2008 r. Pismem z dnia 20 listopada 2008 r. Wojewoda wezwał T.W. do sprecyzowania podania poprzez wskazanie czy jest to odwołanie od decyzji z dnia [...] października 2008 r. czy też nowy wniosek o przeprowadzenie odrębnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty. W piśmie z dnia 27 listopada 2008 r. T.W. oświadczył, iż jego podanie należy traktować zarówno jako odwołanie jak również wniosek o przeprowadzenie odrębnego postępowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o odmowie uchylenia decyzji Starosty Czarnkowsko - Trzcianeckiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego w [...]. przy ul. [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy zaznaczył, iż stosownie do art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. -dalej Kpa) organ administracji winien wznowić postępowanie w drodze postanowienia, a następnie przeprowadzić postępowanie, o którym mowa w § 2 i wyjaśnić, czy skarżący jest stroną postępowania w sprawie o pozwoleniu na budowę, a w szczególności czy istnieją przesłanki przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji słusznie wznowił postępowanie celem wyjaśnienia przesłanek uznania skarżącego za stronę. Organ wskazał, iż w przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym ustalono dodatkowo, (na podstawie przesłanej przez odwołującego się kopii aktu notarialnego Rep. A [...]) że P.W. jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...] położonej przy działce inwestora nr [...]. Organ wyjaśnił, iż w dniu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę i zaskarżonej decyzji obszar, na którym położone są ww. działki objęty był ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Krzyż Wlkp. zatw. uchwałą nr XXX/331/2005 Rady Miejskiej w Krzyżu Wlkp. z dnia 3 czerwca 2005 r. (Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 lipca 2005 r. Nr 101, poz. 2849) na którym obszar ten oznaczony jest literą "P". Zgodnie z § 6 pkt 17 planu są to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Dla tego terenu ustalono również, iż zachowuje się istniejącą zabudowę z prawem do jej rozbudowy i przebudowy, możliwa jest lokalizacja nowych budynków przy zachowaniu na działce min. 25 % powierzchni biologicznie czynnej. Organ podkreślił, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dla planowanej budowy rozlewni gazu płynnego i frontu kolejowego określone zostały środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, na działce nr [...], w drodze decyzji właściwego organu - decyzja Burmistrza Krzyża Wlkp. z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. W decyzji tej jednoznacznie stwierdzono, iż uciążliwości przedsięwzięcia obejmujące m.in. projektowany, kolejowy układ rozładunkowy (dwa stanowiska), park zbiorników magazynowych o pojemności 200 m3 i dwa stanowiska załadunkowe autocystern będą zamykały się w granicach terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny i w związku z tym nie występuje potrzeba wprowadzania obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego odwołujący nie wykazał uprawnień strony w przeprowadzonym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ projektowane obiekty budowlane nie wprowadzają związanych z tym obiektem ograniczeń w zagospodarowaniu obszaru działki skarżącego. Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest przesłanki uchylenia decyzji, określonej przepisem art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż z powyższego powodu wznowione postępowanie Starosta powinien zakończyć decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 151 § 1 Kpa, a nie umorzeniem postępowania, ponieważ nie wystąpiły przesłanki do jego umorzenia (określone w art. 105 § 1 Kpa) z przyczyn podmiotowych - strona postępowania wznowieniowego nie wycofała wniosku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł T.W. wskazując, iż Wojewoda swoją decyzję oparł na nierzetelnych dowodach i dokumentach sporządzonych przez Starostwo Powiatowe w C. Skarżący podniósł, iż Wojewoda nie uwzględnił nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). Skarżący podniósł, iż Starostwo Powiatowe w C. naruszyło art. 7, 77 Kpa. Zdaniem skarżącego organ obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a szczególnie powinien wziąć pod uwagę dowody będące w jego posiadaniu m.in. pismo [...] z 16 czerwca 2003r., pismo [...] z 23 czerwca 2003r., pismo radcy prawnego [...] z 4 marca 2002r., pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. w sprawie [...] z 13 maja 2004r., pismo do Ministerstwa Gospodarki Departament Rozwoju Gospodarki z 23 stycznia 2008r. W ocenie skarżącego powyższe dokumenty są dowodem, że zgodnie z art. 28 Kpa jest on "podmiotem własnych praw (art. 145 § 1 pkt. 4)" i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu w sprawie [...]. Ponadto skarżący podkreślił, iż Wojewoda nie zwrócił uwagi na fakt, że decyzja Starosty z 3 lipca 2007r. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Skarżący zwrócił uwagę, iż przedmiotem sporu pomiędzy organami administracji, a użytkownikami działek sąsiadujących z działką [...] jest prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005r. Skarżący wskazał, iż zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ( art. 3 pkt. 1) pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budowlę, która stanowi całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 3 pkt. 3 Prawa budowlanego oraz zgodnie z pismem Ministerstwa Gospodarki z dnia 23 stycznia 2008r. inwestycja [...] jest obiektem budowlanym-budowlą, która zgodnie z definicją budowli stanowi front kolejowy przeładunku cystern kolejowych z gazem płynnym oraz instalacji i urządzeń towarzyszących. Skarżący podkreślił, iż urządzeniami towarzyszącymi dla frontu kolejowego są tory kolejowe, a zatem front kolejowy nie jest samodzielnym obiektem budowlanym. Skarżący zauważył, iż decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] dotyczy tylko frontu kolejowego, a bez torów kolejowych nie ma frontu kolejowego. Skarżący podniósł, iż zgodnie z ustawą z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007r. nr 16, poz. 94) przepisów ustawy nie stosuje się do kolejowego transportu wewnątrzzakładowego, a torów frontu kolejowego [...] nie można traktować jako torów kolei państwowych. W ocenie skarżącego Starosta i Wojewoda źle interpretują Prawo budowlane, oraz odpowiednie rozporządzenia Ministrów. "Interpretacja" w decyzji Starosty z dnia [...] października 2008r., że tory istniejącej bocznicy kolejowej wykorzystywane będą jedynie do rozładunku gazu płynnego jest naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Skarżący zauważył, iż tory kolejowe przebiegają w odległości 1 m od granicy działek, co w ocenie skarżącego oznacza, że Starosta decyzją z dnia [...] lipca 2007r. wyraził zgodę na budowę frontu kolejowego w odległości 1 m od granicy działek. Skarżący podniósł również, iż z uwagi na fakt, że tory wewnątrzzakładowe frontu kolejowego zlokalizowane są na działkach [...], [...] oraz [...], a środowiskowe uwarunkowania zgody dotyczą oddziaływania tylko działki [...] oraz w związku z faktem, że [...] posiada tytuł prawny tylko do działki [...] to wszystkie decyzje Burmistrza oraz decyzje Starosty Powiatowego w Czarnkowie, które traktowały tory kolejowe jako własną bocznicę kolejową [...] zostały wydane z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż postępowanie wznowieniowe, będące trybem nadzwyczajnym weryfikacji decyzji ostatecznych ma na celu ustalenie czy w sprawie występują przesłanki do wznowienia postępowania i zakończenie takiego postępowania decyzją zgodnie z przepisami art. 104 § 1 Kpa. Organ zwrócił uwagę, iż zgodnie z utrwaloną praktyką sądowoadministracyjną po wszczęciu postępowania wznowieniowego organ zobowiązany jest wydać rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 Kpa. Postępowanie odwoławcze może być umorzone wyjątkowo na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa, gdy strona cofnie odwołanie albo, jeżeli odwołanie zostało wniesione przez osobę, która nie była uczestnikiem postępowania przed organem pierwszej instancji i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa. Zdaniem organu próba wykazania w skardze, że zaskarżona decyzja Wojewody narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, co musiałoby skutkować uchyleniem w tym trybie merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Odnosząc się do zarzutu, iż pozwolenie na budowę wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa organ podniósł, że przesłanki te nie podlegały badaniu na etapie postępowania wznowieniowego oraz, że skarżący nie zauważył, iż sprawa odnośnie przesłanek rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę była przedmiotem odrębnego postępowania zakończonego decyzją Wojewody z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...]. Ponadto organ zauważył, iż bocznica kolejowa nie jest położona na obszarze kolejowym, ponieważ jak wynika z dołączonego do akt uproszczonego wypisu z rejestru gruntów działka nr [...] nie pozostaje we władaniu [...], natomiast przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym nie stosuje się do kolejowego transportu wewnątrzzakładowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę na decyzję Wojewody Wielkopolskiego należało uwzględnić, jednakże nie z powodów podniesionych w skardze. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zw. dalej p. p. s. a. W rozpatrywanej sprawie organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania i dokonał wadliwej ich wykładni. Instytucja wznowienia postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, gdyż umożliwia uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 kpa. Tryb ten znajduje zastosowanie w przypadku wystąpienia w postępowaniu wad określonych w art. 145 § 1 kpa oraz w sytuacji, gdy zaistnieje przesłanka wskazana w art. 145 § 1 kpa. Jest niespornym, że skarżący wskazywali jako podstawę wznowienia postępowania art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. przesłał podanie [...] spółka cywilna T.W. i P.W. Staroście Czarnkowsko – Trzcianeckiemu w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla [...] spółki z o. o. pozwolenia na budowę frontu kolejowego i rozlewni gazu płynnego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...]. Uzasadnienie postanowienia wręcz sugerowało potrzebę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 kpa co też organ pierwszej instancji uczynił (k 26 akt II instancji i k 5 akt I instancji), gdyż chwili przesłania wniosku nie można było precyzyjnie ustalić, czy podmiot występujący z żądaniem posiada czy nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art.. 28 kpa. Analiza dokumentacji opisanej na stronie trzeciej decyzji pierwszoinstancyjnej w pkt od 1 do 5, będąca podstawą do wydania pozwolenia na budowę (k 67 akt sądowych), spowodowała, iż Starosta Czarnkowsko – Trzcianecki uznał, że [...] spółka cywilna T.W. i P.W. nie miało przymiotu strony w postępowaniu, w którym wydano pozwolenie na budowę, gdyż nieruchomość na której mieści się przedsiębiorstwo skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu realizowanego na podstawie kwestionowanej decyzji. Sąd kontrolując te ustalenia uznał, że są one prawidłowe i znajdują uzasadnienie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych. Przytaczając definicję strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) i wychodząc z założenia, że żądający wznowienia postępowania nie dysponują interesem prawnym Starosta Czarnkowsko – Trzcianecki prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Kontrolując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił wywodów decyzji i odpowiedzi na skargę Wojewody Wielkopolskiego, że samo wznowienie postępowania zobowiązywało organ pierwszej instancji do wydania decyzji na podstawie art. 154 § 1 pkt 1 Zdaniem Sądu mimo, że wszczęto postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowań na żądanie podmiotu nie mającego legitymacji strony w danej sprawie, organ był obowiązany umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa) mimo, że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy stwierdzić, że nie są one zasadne, gdyż ustalenie przez organ, że postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, nie było dotknięte wadą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa uniemożliwiało rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Z powyższych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c", 152, 200 p. p. s. a. orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ B. Popowska /-/ G. Radzicka /-P. Miładowski j.a.