I OSK 1626/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA del. Andrzej Irla (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 439/09 w sprawie ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 439/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Ż., oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. skarżąca D. Ż. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na dofinansowanie kosztów leczenia oraz na częściową spłatę zadłużenia powstałego z tytułu zakupu i wymiany okien. Organ I instancji przyznając skarżącej zasiłek celowy specjalny w kwocie 150 zł na dofinansowanie kosztów leczenia wskazał, że za przyznaniem tej formy pomocy przemawiają okoliczności o szczególnym charakterze takie jak: niepełnosprawność skarżącej i jej długotrwała choroba. Organ ten nie znalazł jednak podstaw do przyznania D. Ż. świadczenia na spłatę zadłużenia powstałego w związku z wymianą przez skarżącą stolarki okiennej. Powołał się przy tym na swoje ograniczone możliwości finansowe oraz na brak zaangażowania własnych środków skarżącej na spłatę powstałego zadłużenia. W odwołaniu od powyższej decyzji D. Ż. zarzuciła organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie okoliczności częściowego poniesienia przez nią kosztów zakupu okien. Wskazała, że całkowity koszt remontu wyniósł [...] zł z czego we własnym zakresie wydatkowała [...] zł, zaciągając na ten cel pożyczkę w łącznej kwocie [...] zł. Z tego też względu nie jest w stanie spłacić pozostałej do zapłaty kwoty. Nadto D. Ż. podkreśliła, że na skutek pogorszenia się jej stanu zdrowia, zwiększyły się jej wydatki związane z kosztami leczenia. Wskazała również, że musi pomagać finansowo swojej córce, która jest studentką. Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. (znak: [...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach podkreśliło, że decyzja organu I instancji nie narusza przepisów prawa, pomimo błędnej argumentacji, co do odmowy przyznania zasiłku celowego specjalnego z uwagi na brak zaangażowania własnych środków wnioskodawczyni na pokrycie kosztów wymiany okien. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza zasadność odmowy przyznania pomocy na ten cel ze względu na ograniczone możliwości finansowe organu pomocy. W uzasadnieniu wskazano, iż samotnie gospodarująca D. Ż. nie spełnia kryterium kwalifikującego ją do bezzwrotnej, pieniężnej pomocy społecznej, przyznawanej na zasadach ogólnych. Uzyskiwany bowiem przez D. Ż. dochód w wysokości [...] zł, przekracza kryterium dochodowe dla osób samotnie gospodarujących, które wynosi 477 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach powołując przepis art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazało, iż w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Podkreślono, że choćby z uwagi na treść przepisu art. 41 pkt 1 tej ustawy brak jest podstaw prawnych do przyznania wnioskodawczyni specjalnego zasiłku celowego w wysokości [...] zł na spłatę zadłużenia z tytułu kosztów wymiany stolarki okiennej, albowiem oczekiwana kwota przekracza wysokość kryterium dochodowego. Ponadto D. Ż. w 2007 r. otrzymała już na ten cel zasiłek celowy specjalny w kwocie [...] zł. Nadto organ II instancji wskazał, że D. Ż. sama przyczyniła się do zaistniałej sytuacji, ponieważ przy braku odpowiednich środków finansowych na wymianę stolarki okiennej, zawarła umowę z najdroższą firmą w Kielcach (firmą "[...]") na kwotę [...] zł i nie upewniła się, czy Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie będzie w stanie udzielić tak znaczącej pomocy w spłacie zadłużenia. Oceniając możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach, organ odwoławczy stwierdził, że pomoc celowa specjalna została udzielona D. Ż. na miarę posiadanych środków, co oznacza, że organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Z przedstawionego sprawozdania za miesiąc maj 2009 r. wynika, że wymieniony organ, w analizowanym okresie dysponował kwotą 12.965,56 zł, z której przyznano pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych 109 osobom i rodzinom, a średnia kwota wynosiła 118,95 zł. W stosunku do roku poprzedniego środki jakimi dysponuje obecnie organ pomocy społecznej uległy obniżeniu, co relatywnie przełożyło się na wysokość kwot udzielanych zasiłków. Zasiłki przyznawano głównie na zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych (zakup odzieży, obuwia, środków czystości, opłaty rachunków za gaz i energię elektryczną, pokrycie kosztów zakupu leków i leczenia), natomiast w tym czasie w ogóle nie udzielano pomocy na pokrycie kosztów związanych z remontem, czy też wymianą okien. Skutkiem powyższego była odmowa przyznania pomocy na spłatę zadłużenia D. Ż. powstałego wskutek zakupu stolarki okiennej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na opisaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach wniosła D. Ż. W uzasadnieniu wskazała, że organy administracji nie uwzględniły rzeczywistej sytuacji materialnej w jakiej się znajduje, a która uniemożliwia zwrot pozostałej do zapłaty kwoty [...] zł wynikającej z zakupu nowej stolarki okiennej. Skarżąca podała, że na ten cel już zaciągnęła pożyczkę u sąsiadów na kwotę [...] zł. Zdaniem skarżącej, dokonana przez nią wymiana okien była konieczna z uwagi na bardzo zły ich stan techniczny w mieszkaniu w którym zamieszkuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 września 2009 r. oddalił skargę D. Ż., uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd I instancji podkreślił, że zarówno organ odwoławczy jak i organ pierwszej instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oraz wskazały prawidłową podstawę prawną, na której oparły swoje rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach prawidłowo przyjęło, że przyznanie specjalnego zasiłku celowego na spłatę zadłużenia z tytułu wymiany okien, zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżąca domagała się na ten cel pomocy w kwocie [...] zł, nie stanowiło szczególnie uzasadnionego przypadku zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, o którym mowa w art. 3 ust. 4 w zw. z art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Odmiennego stanowiska nie uzasadnia argumentacja skarżącej wskazująca na konieczność wymiany stolarki okiennej z uwagi na stan techniczny okien w mieszkaniu w którym zamieszkuje. Zasadnie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, orzekający w sprawie organ odwoławczy podniósł, że już sama treść art. 41 pkt 1 powołanej wyżej ustawy ogranicza możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego w kwocie, w jakiej domagała się skarżąca, skoro ustawodawca przewidział możliwość przyznania tego zasiłku do wysokości nieprzekraczającej kryterium dochodowego, które dla osoby samotnie gospodarującej, a taką osoba jest skarżąca, wynosi 477zł. Nadto, sąd I instancji, zgadzając się ze skarżącą, że uzyskiwany przez nią dochód ([...] zł) nie jest wystarczający do pokrycia zobowiązania pieniężnego w kwocie [...] zł, a które powstało w związku z wymianą stolarki okiennej, podkreślił, że skarżąca w sposób zbyt pochopny i nieprzemyślany, bez uwzględnienia własnych możliwości finansowych, zdecydowała się na tak znaczny wydatek. Dodatkowo sąd wskazał, że organ pomocy społecznej w 2007 r. udzielił skarżącej specjalnego zasiłku celowego w maksymalnej kwocie (do wysokości kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej) - na potrzeby związane z wymianą stolarki okiennej. Tym samym uznał sąd, że skarżąca otrzymała już wsparcie ze strony organu pomocy społecznej na określony cel, jednakże, w świetle okoliczności sprawy, nie jest ona usatysfakcjonowania jego wysokością. Obowiązujące zaś przepisy nie przewidują obowiązku przyznawania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią. Kwestia przyznania skarżącej pomocy na dofinansowanie kosztów jej leczenia nie budziła wątpliwości sądu I instancji. Odnosząc się zaś do zagadnienia możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej w Kielcach, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że załączone do niniejszej sprawy akta administracyjne zawierają dowody potwierdzające, że możliwości finansowe Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie w Kielcach są ograniczone. Wykazane przez organ okoliczności tj. liczby osób, którym udzielono w maju 2009 r. specjalnych zasiłków celowych i wysokości, w jakich były przyznawane oraz cel przeznaczenia, którym było zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych świadczą o tym, że organ przyznając skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego w kwocie 150 zł na dofinansowanie kosztów leczenia oraz odmawiając przyznania zasiłku celowego specjalnego, z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów związanych z wymianą stolarki okiennej, nie naruszył zdaniem sądu I instancji prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła D. Ż., zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Skargę tę oparto na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) przez błędną wykładnię tego przepisu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej rozważania sądu I instancji pomijają przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" jako przesłankę przyznania zasiłku celowego na podstawie art. 41 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę na fakt, że sytuacja życiowa skarżącej i jej córki, należy właśnie do takich szczególnych przypadków, które uzasadniają udzielenie pomocy, w oparciu o powołany przepis. Podkreślił, że nietrafnie przyjął sąd I instancji, iż działania skarżącej zmierzające do wymiany stolarki okiennej były nieprzemyślane, czy pochopne. Dbałość o mieszkanie i zachowanie jego standardu odpowiadającemu podstawowemu poziomowi, troska o przyznany lokal, nie może być traktowane jako wybryk, czy też niefrasobliwość. Nawet jeśli uznać, że skarżąca z uwagi na obowiązujące przepisy nie może otrzymać zasiłku w takiej kwocie w jakiej wnioskowała, to wysokość tę oceniała z uwagi na swoje potrzeby, bez znajomości szczegółowych przepisów w tej mierze i nie powinno to przekreślać możliwości udzielenia jej pomocy w ogóle. Zdaniem skargi kasacyjnej, nie tylko wydatki na leczenie stanowią realizację podstawowych potrzeb człowieka bowiem też każdy ma prawo do życia i zamieszkiwania w godnych warunkach, a warunkiem tego jest przeprowadzenie napraw i remontów, w tym wymiany okien. Zdaniem skarżącej, sąd I instancji nie rozważył okoliczności, że przyznanie świadczenia w tej sprawie jest niezasadne lub niecelowe – z punktu widzenia innych potrzeb wymagających zaspokojenia przez organ pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna zarzucała naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa o pomocy społecznej), poprzez pominięcie oceny przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" skarżącej, który kwalifikowałby ją do uzyskania zasiłku celowego specjalnego na spłatę zobowiązania powstałego w związku z zakupem przez skarżącą nowych okien. Zgodnie z powołanym przepisem art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Bezsporne w sprawie jest, że skarżąca D. Ż. osiąga dochód ([...] zł) w wysokości przekraczającej kryterium dochodowe (obecnie wynosi ono 477 zł.). Pomijając fakt, że wnioskowana przez skarżącą wysokość zasiłku celowego specjalnego ([...] zł), była zbyt wysoka, wobec brzmienie powołanego przepisu, który dopuszcza jego przyznanie maksymalnie w kwocie 477 zł, to rozważenia wymaga, czy w ogóle zobowiązania skarżącej powstałe w związku z zakupem nowych okien można zakwalifikować jako "szczególnie uzasadniony przypadek" mogący stanowić podstawę udzielenia zasiłku celowego specjalnego na zaspokojenie tego zobowiązania. Należy podkreślić, że ocena przesłanek do przyznania powyższego zasiłku musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczane na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej. Nie powinna to być jednakże pomoc służąca podnoszeniu standardu codziennego funkcjonowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pomoc wskazana w tym przepisie dotyczyć ma w szczególności zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych jak: żywność, lekarstwa, zakup opału (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19.06.2008 r. sygn. akt II SA/Bk 317/08, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4.11.2009 r. sygn. akt II SA/Sz 854/08). Także w literaturze podkreśla się, że za szczególnie uzasadniony przypadek, na gruncie cytowanego przepisu, uważane są wydatki związane z zajściem zdarzeń losowych, takich jak np. stan klęski żywiołowej lub ekologicznej (tak: I. Sierpowska, opubl. w: Lex, Komentarz do art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Wobec powyższego należy przyjąć, że zakup nowych okien i powstały w związku z tym dług skarżącej D. Ż., który chciała zaspokoić ze środków pomocy społecznej, nie może być uznany za szczególnie kwalifikowany przypadek uzasadniający udzielenie jej przez organ pomocy społecznej zasiłku celowego specjalnego. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Nadto należy wskazać, że przy przyznawaniu powyższego zasiłku brać trzeba także pod uwagę cele pomocy społecznej określone w art. 2 ustawy o pomocy społecznej, którymi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Analizowany w tym kontekście zakup okien nie ma takiego charakteru. Niezależnie od przedstawionego powyżej stanowiska, na gruncie rozpatrywanej sprawy należy mieć na uwadze także i okoliczność, że skarżąca w 2007 r. otrzymała zasiłek specjalny na wymianę stolarki okiennej. Uwzględnianie obecnie takiego wniosku przez organ pomocy społecznej, także byłoby niezgodne z regulacją określającą maksymalną wysokość tego zasiłku (477 zł). Nadto należy wskazać, że w oparciu o przepis art. 41 pkt. 1 ustawy o pomocy społecznej otrzymała skarżąca zasiłek specjalny celowy w kwocie 150 zł na dofinansowanie zakupu leków. W tych więc okolicznościach przyznanie większych kwot mogłoby być formą uprzywilejowania w stosunku do innych osób korzystających z pomocy społecznej, jeżeli weźmie się pod uwagę fakt, że średnia wysokość zasiłku specjalnego celowego udzielanego przez organy pomocy społecznej w Kielcach wynosi 118,95zł. W efekcie powyższego należy uznać, że sąd I instancji poprawnie przyjął, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Mając powyższe na uwadze należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę tę należało oddalić w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.