II OSK 1967/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. I. i Z. I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 249/09 w sprawie ze skargi Z. I. i Z. I. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżących Z. I. i Z. I. kwotę 590 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. I. i Z. I. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia (...) lutego 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) września 2008 r., którą orzeczono o braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki wiaty. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia (...) lutego 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) września 2008 r., stwierdzającą brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki wiaty usytuowanej na terenie posesji przy ul. A. (...) w G. oraz wskazującą na brak możliwości zastosowania art. 40 ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1987 r., co potwierdzają ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu 8 października 1999 r. oraz w dniu 16 czerwca 2008 r. oraz inwentaryzacja budowlana do projektu nadbudowy domu, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia (...) września 1994 r. Budowa wiaty została zakończona w 1987 r. i obiekt ten był użytkowany. Kolejne roboty budowlane w tym obiekcie, po dniu 1 stycznia 1995 r., kiedy wiata była już użytkowana, nie świadczą o zakończeniu budowy dopiero w późniejszym okresie. Kwestia legalności wykonanych w późniejszym okresie robót budowlanych, może być w uzasadnionym przypadku przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania. Z tych przyczyn, według organu drugiej instancji, zebrany materiał dowodowy pozwalał stwierdzić, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę przed dniem 1 stycznia 1995 r., a więc w okresie obowiązującej wówczas ustawy z dnia 27 października 1974 r. Prawo budowlane. Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ocena przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. winna być dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą przesłanki do rozbiórki tego obiektu wybudowanego bez pozwolenia na budowę, na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ drewniana wiata dobudowana do budynku mieszkalnego jest na terenie, który nie został wyłączony z tego rodzaju zabudowy, wiata nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie pogarsza warunków zdrowotnych i użytkowych. Nie zachodzą także inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., które uzasadniałyby nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę, podzielił stanowisko organów co do braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki, na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd pierwszej instancji przyjął stan faktyczny ustalony przez organy za prawidłowy, stwierdzając, że organy gromadząc materiał dowodowy i dokonując ustaleń faktycznych nie naruszyły art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. samowola budowlana dokonana przed dniem 1 stycznia 1995 r. powinna być oceniana według przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu pierwszej instancji Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku dokonał prawidłowej analizy okoliczności sprawy pod kątem zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę. W okresie budowy wiaty teren posesji przy ul. A. (...) w G. przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową. Usytuowanie wiaty nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak jest możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto ustalenia poczynione przez organy nadzoru budowlanego co do daty zakończenia budowy są w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowe. Inwentaryzacja budowlana, według stanu na wrzesień 1994 r., jak również dołączona do projektu rozbudowy budynku mieszkalnego dokumentacja zdjęciowa jednoznacznie uwzględnia istnienie przedmiotowej wiaty. Natomiast kwestia wykonywania robót budowlanych i ewentualnej przebudowy wiaty, w późniejszym okresie po 1 stycznia 1995 r. jest "prawnie obojętna dla zaskarżonej decyzji" i uzasadniałaby przeprowadzenie odrębnego postępowania, w innym trybie, przewidzianym w art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. Kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczy samowoli budowlanej zaistniałej w innym stanie prawnym i w okolicznościach wyłączających zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. W skardze kasacyjnej od wyroku skarżący zarzucili naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, 8, 9, 12, 66, 73, 77, 80 i 86 k.p.a., art. 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a., a także art. 48, 49 ust. 2, art. 50, 51 i 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Skarżący podnieśli, że Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował stanowisko organów administracyjnych, że budowa wiaty została zakończona w 1987 r. Dowody świadczące o dacie zakończenia budowy są niewiarygodne - oględziny były przeprowadzone na długo po rzekomym zakończeniu budowy z 1987 r., a protokoły z tych oględzin zawierają sprzeczności. Data zakończenia budowy w istocie wynika wyłącznie z jednostronnego oświadczenia inwestora E. M.– H. zamieszczonego w protokole oględzin z dnia 16 czerwca 2008 r. Inwentaryzacja budowlana z 1994 r. jest niekompletna i nie wynika z niej czy i kiedy została zakończona budowa obiektu budowlanego i na jakim etapie obiekt ten istniał na dzień 19 września 1994 r., ani jakie roboty były wykonywane. Na większości mapek geodezyjnych i rysunków nie widnieje przedmiotowa wiata. Sprzeczne informacje znajdują się również w pismach składanych przez inwestorów. Wszystkie te okoliczności nie wskazują, aby obiekt był użytkowany wraz z budynkiem od 1988 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność przewlekłego i długotrwałego prowadzenia sprawy przez organy administracji z naruszeniem art. 12 i 8 k.p.a. oraz fakt dowolnej oceny materiału dowodowego. Wadliwe ustalenie stanu faktycznego doprowadziło do nieprawidłowego przyjęcia, iż w tej sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Niejasne jest również na jakich podstawach i dowodach Sąd opiera swoje twierdzenia, w szczególności odnośnie usunięcia otworów okiennych, co jest sprzeczne ze stanem faktycznym sprawy. Zdaniem skarżących nieprawidłowe jest również twierdzenie Sądu, że fakt wybudowania obiektu bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią nie ogranicza możliwości korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Skarżący podnieśli, że takie usytuowanie obiektu budowlanego wskazuje na konieczność ustalenia, czy takie naruszenie nie pociąga za sobą niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, ponieważ nie są spełnione warunki ochrony przeciwpożarowej oraz zdrowotnej. Okoliczność prowadzenie robót w obiekcie budowlanym po dniu 1 stycznia 1995 r., oznacza, że budowa nie została zakończona, a tym samym prawidłowe zastosowanie art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r. powinno skutkować zastosowanie przepisów tej ustawy, nie zaś przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, w szczególności uzasadnione są zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego, które zostały powiązane z naruszeniem art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zasadniczą przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku było to, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy podczas gdy w rzeczywistości nie wszystkie okoliczności istotne do załatwienia sprawy zostały wyjaśnione. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem skarżącej z dnia 7 maja 1999 r. i dotyczy oceny legalności wybudowanego na terenie posesji przy ul. A. (...) w G. obiektu budowlanego (wiaty). W aktualnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie jaki istniejący obiekt jest przedmiotem postępowania, kiedy powstał i jakie były wykonywane roboty budowlane w związku z tym obiektem. W postępowaniu tym nie można ograniczać się do ustalenia, kiedy obiekt budowlany pierwotnie został wybudowany. Istotne znaczenie ma bowiem ustalenie aktualnego stanu obiektu oraz wszystkich robót budowlanych prowadzonych w związku z tym obiektem od momentu jego powstania, z uwzględnieniem zakresu zmian jakie zostały dokonane w obiekcie w następstwie przeprowadzenia kolejnych robót budowlanych. Należy mieć na uwadze, że w wyniku wykonywania kolejnych robót budowlanych, już po wybudowaniu obiektu, może dojść do takiej sytuacji, że w miejsce pierwotnie wybudowanego obiektu powstanie inny obiekt budowlany, jakkolwiek o tych samych wymiarach i funkcji, ale niebędący już tym samym obiektem. W sprawie tego rodzaju nie można dzielić robót budowlanych z uwagi na to, że przedmiotem postępowania jest obecnie istniejący obiekt budowlany. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem wystarczające ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że na terenie posesji przy ul. A. (...) w G. została wybudowana w 1987 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę, drewniana wiata o wymiarach 6,50 m x 2,60 m. Dokonanie oceny legalności wybudowanej wiaty wymaga bowiem wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności jakie roboty budowlane inwestor wykonał już po wybudowaniu wiaty w 1987 r., w tym po 1 stycznia 1995 r., na czym polegały te roboty oraz czy w wyniku przeprowadzenia tych robót mamy do czynienia z tą samą wiatą, czy może obecnie istniejąca wiata z uwagi na zakres przeprowadzonych robót nie jest tą samą wiatą co wiata wybudowana w 1987 r. Na wadliwość postępowania w tym zakresie zwrócili uwagę skarżący podnosząc, że organy administracji nie odniosły się do wykonywanych po styczniu 1995 r. robót budowlanych i nie oceniły ich znaczenia dla sprawy. Przy czym skarżący wskazali na znaczny zakres robót budowlanych prowadzonych po 1 stycznia 1995 r., które polegały na wymianie drzwi wahadłowych na rolety antywłamaniowe, odeskowaniu szczytów obiektu, wymianie dachu oraz wykonaniu otworów okiennych. Należy podzielić stanowisko skarżących, że ten aspekt sprawy nie był w ogóle przez organy administracji oceniany. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia (...) września 2008 r. w ogóle nie odniósł się do kwestii prowadzenia robót budowlanych związanych z wiatą po 1 stycznia 1995. Natomiast z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika jedynie, że kolejne roboty budowlane prowadzone w tym obiekcie po 1 stycznia 1995 r. nie świadczą o zakończeniu budowy dopiero w późniejszym okresie, a kwestia legalności tych robót może być w uzasadnionym przypadku przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania. W tej sytuacji stwierdzenie w uzasadnieniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że po upływie kilku lata od użytkowania wiaty wprowadzone zostały do obiektu zmiany, polegające na usunięciu otworu okiennego i zastąpieniu wrót uchylnych bramą uchylną stanowiło niedopuszczalne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji we własnym zakresie, przy czym w ogóle nie wiadomo z jakimi dowodami zgromadzonymi w sprawie jest związane to stwierdzenie. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny decyzji wydanych w tej sprawie przez organy administracji publicznej. Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na zastąpieniu organów administracji przez sąd, poprzez dokonywanie własnych ustaleń faktycznych, co do okoliczności, których nie wyjaśniły i nie ustaliły organy administracji. Należy jeszcze raz podkreślić, że Sąd pierwszej instancji dokonał ustaleń faktycznych w zakresie szerszym, niż uczyniły to właściwe w sprawie organy administracji publicznej, ale także nie wskazał nawet, na jakiej podstawie ustalił zakres prowadzonych robót budowlanych po wybudowaniu wiaty w 1987 r., ani w jakim okresie roboty te były prowadzone. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest to, czy w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego, z uwagi na czas i zakres wykonywanych robót będą miały zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy Prawa budowlanego z 1994 r. Należy także zwrócić uwagę na to, że Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, mimo że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż kwestia prowadzenia robót budowlanych po 1994 r. może być w uzasadnionym przypadku przedmiotem ewentualnego odrębnego postępowania nie odniósł się do tego jakie znaczenie w tej sprawie mają wydane w toku tego postępowania decyzje dotyczące przedmiotowej wiaty, w szczególności: 1) z dnia (...) marca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia (...) kwietnia 2005 r. nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego garażu (zamiast wiaty) oraz 2) z dnia (...) maja 2006 r. , którą uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) września 2005 r. nakazująca rozbiórkę wiaty. Nie wiadomo, czy były to odrębne sprawy i jak zostały zakończone, czy też były to rozstrzygnięcia w tej samej sprawie, dotyczącej tego samego obiektu, prowadzonej przez ten sam organ, w której została wydana decyzja z dnia (...) września 2008 r. i z dnia (...) lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku także nie odniósł się do tej kwestii. Mając powyższe względy na uwadze należy stwierdzić, że przeprowadzona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena ustaleń dokonanych w sprawie, jak też wynikających z tych ustaleń wniosków nie jest trafna. Należy uznać za słuszny zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, w sytuacji gdy ustalenia poczynione przez organy nie są wystarczające dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Pozostałe zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej dotyczące naruszenie przepisów postępowania są chybione. Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że samo naruszenie terminów załatwienia sprawy określonych w art. 35 k.p.a., a w konsekwencji ogólnych zasad postępowania wyrażonych w art. 8 i 12 k.p.a. nie może uzasadniać uchylenia decyzji, nawet gdy postępowanie, tak jak w tej sprawie, jest wyjątkowo przewlekłe. Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 86 k.p.a. powiązany z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ skarżący nie wykazali, aby w toku postępowania przed organami administracji odmówiono im dostępu do akt sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku strony zostały zawiadomione o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie, a skarżąca czynnie uczestniczyła w postępowaniu składając pisma i biorąc udział w oględzinach. Odnosząc się do podniesionych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że z uwagi na wadliwie przyjęty stan faktyczny sprawy, ocena jakie przepisy Prawa budowlanego powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia byłaby przedwczesna. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd pierwszej instancji, w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy organy wyjaśniły istotne okoliczności sprawy w stopniu pozwalającym na wydanie rozstrzygnięcia w tej sprawie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżących Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. ,