II SA/Gd 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Marek Gorski Protokolant Starszy Referent Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 13 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. M. i S. M. na uchwałę Rady Gminy Czarna Dąbrówka z dnia 25 maja 2006 r., nr XXXIV/285/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Rada Gminy C. dnia 25 maja 2006 r. podjęła uchwałę nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. Pismem z dnia 16 listopada 2007 r. B. i S. M., na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zażądali usunięcia z treści uchwały zapisów naruszających ich interes, oraz niezgodnych z wydanymi wcześniej wyrokami WSA i NSA. W odpowiedzi na powyższe pismo Rada Gminy C. wyjaśniła, że nie ma możliwości uwzględnienia przedstawionych zarzutów. Organ podkreślił, że B. i S. M. mogli uczestniczyć w każdej fazie przygotowywania uchwały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W związku z brakiem zastrzeżeń do projektu uchwały, przedmiotowa uchwała uprawomocniła się ze wszystkimi jej konsekwencjami. Ponadto dodano, że załączone przez stronę postępowania wyroki nie odnoszą się do uchwały z dnia 25 maja 2006 r. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli B. i S. M. żądając stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że dopiero w dniu 31 października 2007r. dowiedzieli się uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. Z treści planu wynika zaś możliwość zabudowy sąsiedniej działki nr [...] obiektami usługowymi w tym sklepem motoryzacyjnym i zakładem wulkanizacyjnym. Wskazano, że w sprawie przeznaczenia działki nr [...] toczyło się już postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, który wyrokiem dnia 21 września 2005 r. stwierdził niedopuszczalność takich inwestycji w zabudowie mieszkaniowej. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił skargę kasacyjną Rady Gminy C. na powyższy wyrok. Ponadto skarżący zarzucili, że Gmina nie opublikowała podjętej uchwały na stronie internetowej uniemożliwiając w ten sposób wcześniejsze reagowanie na zapisy niezgodne z wyrokami. Zarzucono Wójtowi Gminy C., że przygotowując uchwałę i przedstawiając ją Radzie Gminy zataił treść wymienionych wyroków. W piśmie uzupełniającym skargę, skarżący wskazali, że ówczesny przewodniczący Rady Gminy - L. K. we wrześniu 2005 r. został skazany przez Sąd Rejonowy na karę grzywny za przestępstwo umyślne, w wyniku czego doszło do wygaśnięcia sprawowanego przez niego mandatu radnego. Pomimo tego, jak zauważyli skarżący, dalej pełnił on rolę przewodniczącego. Ponadto skarżący podnieśli, że inny radny - R. Z. w 2004 r. został również skazany na karę ograniczenia wolności za czyn z art. 178 a § 1 k.k.. Radny zataił ten fakt i sprawował nadal mandat wbrew przepisom prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy C. wniosła o jej odrzucenie. W uzasadnieniu pisma organ podniósł, że wniesiona skarga narusza przepisy prawa, szczególnie przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak określenia przez skarżących w skardze interesu prawnego do żądania uchylenia całości zaskarżonej uchwały. Ponadto, w ocenie organu, skarżący uchybili terminowi do wniesienia skargi, czym naruszyli przepis art. 53 § 3 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji dokonana przez stronę postępowania czynność jest bezskuteczna stosownie do art. 85 tej ustawy, co skutkuje brakiem możliwości rozpatrzenia przez sąd wniesionej skargi. Natomiast fakt zawisłości sprawy sądowej ze skargi B. i S. M. na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego nie może być, w przekonaniu organu, podstawą do wstrzymania prac nad nowym planem. Nie stanowiło także podstawy do wyłączenia działki nr [...] z opracowania planistycznego w nowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono ponownie, że mimo wiedzy o toczącym się postępowaniu planistycznym skarżący nie skorzystali z przysługującego im prawa wniesienia uwag do projektu planu, wobec czego plan został uchwalony w kształcie rekomendowanym przez Wójta Gminy C. Na rozprawie skarżąca B. M. oświadczyła, że aktualnie na działce nr [...] jest prowadzona działalność gospodarcza w zakresie wulkanizacji i mechaniki pojazdowej bezpośrednio przy granicy jej działki. Prowadzona działalność oraz dojeżdżające do zakładu samochody emitują hałas i utrudniają skarżącym dojazd. W ich ocenie uciążliwość ta przekracza granice działki nr [...]. Pełnomocnik Rady Gminy wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej z uwagi na to, że skarżący nie wykazali, że treść uchwały narusza ich interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje jedynie w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Zasadniczym zarzutem zawartym w odpowiedzi na skargę jest zarzut jej wniesienia z uchybieniem ustawowego terminu. Terminy wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 P.p.s.a. Z uwagi na przedmiot wniosku w tej sprawie zastosowanie ma przepis art. 53 § 1 i 2. W paragrafie pierwszym art. 53 został wprowadzony termin wniesienia skargi w przypadku zaskarżania rozstrzygnięć, które są doręczane skarżącemu. Termin ten, wynoszący trzydzieści dni, został powiązany z dniem doręczenia skarżącemu zaskarżanego aktu. W paragrafie drugim art. 53 zostały wprowadzono natomiast terminy wniesienia skargi na akty, które nie są doręczane. Chodzi tu o takie akty, które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa aktem, który strona zamierza zaskarżyć, i w tych przypadkach terminy wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Po pierwsze, jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Doręczenie odpowiedzi na wezwanie jest zdarzeniem, które jest początkiem terminu określonego w dniach, co oznacza, że przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło (art. 111 § 2 Kodeksu cywilnego w związku z art. 83 § 2 P.p.s.a.). Po drugie, jest to termin sześćdziesięciu dni, który ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. W normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. W przedmiotowej sprawie skarżący wystosowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 16 listopada 2007 r. Odpowiedz na powyższe wezwanie otrzymali w dniu 30 listopada 2007 r. Skarga została nadana na poczcie w dniu 16 listopada 2007 r., natomiast dotarła do Sądu w dniu 20 listopada 2007 r.. W dniu 22 listopada 2007 r. skarga została przekazana przez Sąd według właściwości do Rady Gminy C. Zatem skarga została wniesiona do właściwego organu w szóstym dniu 60 dniowego terminu, który biegnie od dnia wystosowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeszcze przed otrzymaniem odpowiedzi na wezwanie. Zarzut, że skarga została wniesiona po terminie, nie zasługuje zatem na uwzględnienie. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Rozpoznając skargę wniesioną w oparciu o wskazany wyżej przepis obowiązkiem Sądu było w pierwszej kolejności zbadanie legitymacji procesowej strony skarżącej i ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Kwestionowanie uchwały organu gminy w omawianym trybie przysługuje bowiem jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, LEX nr 80699). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo co ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r. I SA 1748/83 niepublikowany). Skarżący musi po prostu wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżaną przezeń uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia": jako indywidualnego podmiotu, np. jako właściciela (por. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/11). W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący są właścicielami nieruchomości sąsiadującej z działką nr [...]. Z treści planu wynika zaś, zdaniem skarżących, możliwość zabudowy sąsiedniej działki nr [...] obiektami usługowymi w tym sklepem motoryzacyjnym i zakładem wulkanizacyjnym. Skarżący stwierdzili także, że aktualnie na działce nr [...] jest prowadzona działalność gospodarcza w zakresie wulkanizacji i mechaniki pojazdowej bezpośrednio przy granicy działki. Prowadzona działalność oraz dojeżdżające do zakładu samochody emitują hałas i utrudniają skarżącym dojazd. W ich ocenie uciążliwość ta przekracza granice działki nr [...]. Oceniając w tym kontekście interes prawny skarżących we wniesieniu skargi wskazać należy, iż interes ten znajduje swoje oparcie w przepisach prawa cywilnego wynikających z prawa własności. Art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy, w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, stanowi przepis prawa przesądzający o interesie prawnym skarżących do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Skarżący mają zatem prawo do niezakłóconego korzystania ze swojej nieruchomości i użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Jednak jak wynika z przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie wystarczy posiadanie interesu prawnego. Należy dodatkowo wykazać naruszenie tego interesu poprzez uchwalenie kwestionowanego aktu. Naruszenie interesu prawnego o jakim mowa w powołanym artykule musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i co należy podkreślić, nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego. Rozważyć zatem należy czy zapis uchwalonego w dniu 25 maja 2006 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. narusza interes prawny skarżących poprzez ograniczenie sposobu korzystania z należących do nich nieruchomości. W celu przeprowadzenia właściwej oceny Sąd na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a, z urzędu uzupełnił postępowanie dowodowe przeprowadzając dowód z dostarczonych przez strony na wezwanie Sądu dokumentów, na postawie których został ustalony stan faktyczny sprawy w szczególności w zakresie położenia działki skarżących w stosunku do kwestionowanej działki [...], a także treści kwestionowanego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze złożonych w sprawie dokumentów jednoznacznie wynika, że właściwa dla działki [...] karta terenu - 03-009-U jako jego przeznaczenie wskazuje "teren zabudowy usługowej". Dopuszczalne są także mieszkania związane z prowadzona działalnością. Jako szczególne warunki zagospodarowania terenu oraz ograniczenia w jego użytkowaniu wskazano, że uciążliwość prowadzonej działalności nie może przekroczyć granic własnej działki. Natomiast działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym MN - teren zabudowy jednorodzinnej, gdzie funkcją uzupełniającą są usługi nieuciążliwe. Zgodnie z przepisem art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Jednakże w przedmiotowej sprawie, ze względu na stanowcze zapisy planu odnośnie ograniczenia swobody właściciela sąsiedniej działki co do wyboru rodzaju prowadzonej działalności, działalność ta nie ma prawa zakłócać funkcji mieszkaniowej na działce skarżących. W przypadku, gdy prowadzona na sąsiedniej nieruchomości działalność narusza prawo własności skarżących do swobodnego korzystania z działki o funkcji mieszkaniowej należy jednoznacznie stwierdzić, że jest to stan niezgodny z zapisami planu. Sama treść planu nie narusza bowiem chronionego prawem interesu skarżących. W związku z powyższym skarga podlega oddaleniu, ponieważ brak jest po stronie skarżących legitymacji do zaskarżenia planu w tym zakresie. W konsekwencji Sąd nie dokonał oceny dopuszczalności istnienia zabudowy usługowej w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej, nie analizował także innych zarzutów skarżących, w szczególności dotyczących niewłaściwego składu Rady Gminy w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały. Należy bowiem zważyć, że "Uprawnienie wynikające z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia skarżącego." - wyrok NSA sygn. akt II SA 2503/01 (Lex nr 81964). W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.