I SA/Wa 1036/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego B. K. kwotę 312 (trzysta dwanaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr[...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. nr [...] stwierdzającego, iż B. K. przysługuje prawo do realizacji uprawnień wynikających z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741). W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 7 września 2007 r. B. K. złożył do Wojewody [...] wniosek o ujawnienie w rejestrze wojewódzkim wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Minister przedstawił postanowienia Sądu Rejonowego w G., z których wynika, że wymieniony jest jedynym spadkobiercą właściciela nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami RP. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii karty ewakuacyjnej z dnia 6 grudnia 1945 r. wynika, że J. K. wraz z żoną B. oraz córką J. K. ewakuowali się na terytorium Polski. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii poświadczenia zamieszkania, wydanego przez Zarząd Miejski w M., powiat B., województwo [...], z dnia 9 sierpnia 1939 r. wynika, że K. K. był obywatelem polskim zamieszkałym w M. Z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii opisu mienia pozostawionego, wydanego przez Pełnomocnika Rejonowego "dla ewakuacji" wynika, że J. K. pozostawił w M. dom murowany wybudowany w 1910 r., stodołę wybudowaną w 1935 r. ganek oszklony wybudowany w 1936 r., pompę oraz 1,8 ha ziemi w tym 1,78 ha ziemi ornej. Z wyceny pozostawionej nieruchomości z dnia 22 grudnia 1997 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość pozostawionego mienia wynosi [...] zł. Ustalono też, że wycena nieruchomości została sporządzona na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 79). Z zawiadomienia Wojewody [...] z dnia 24 września 2008 r. wynika, że zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności zaświadczenia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lipca 1999 r. potwierdzające uprawnienie B. K. do realizacji roszczeń wynikających z art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, 145a, 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 k.p.a., z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio. Wojewoda [...] stwierdził w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 2008 r., że przedmiotowe zaświadczenie opiera się na operacie szacunkowym sporządzonym na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zaliczenia wartości mienia nieruchomości pozostawionego za granicą na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków. Wobec powyższego Wojewoda [...] stwierdził, że przyjęty za dowód w sprawie operat szacunkowy został sporządzony na podstawie nieobowiązujących w dniu wydania zaświadczenia przepisów, a zatem wartość pozostawionej nieruchomości została określona nieprawidłowo, co stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji stwierdził, że zaświadczenie z [...] lipca 1999 r. zostało wydane na podstawie niepoświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii dokumentów. Artykuł 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W stanie prawnym na dzień wydania zaświadczenia z dnia [...] lipca 1999 r. obowiązywały inne przepisy niż te, na podstawie których została sporządzona wycena nieruchomości. Prezydent Miasta G. wydając przedmiotowe zaświadczenie w obowiązującym wówczas stanie prawnym rażąco naruszył art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości, bowiem wydał zaświadczenie w oparciu o dowody (wycena nieruchomości) sporządzone na podstawie nieobowiązujących przepisów. Minister stwierdził, że Wojewoda [...] w decyzji z [...] listopada 2008 r. prawidłowo stwierdził rażące naruszenie prawa i nieważność zaświadczenia z [...] lipca 1999 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. wniósł o uznanie prawa do rekompensaty i wypłacenie należności w kwocie [...] zł plus należne odsetki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga została uznana za zasadną choć z innych przyczyn niż w niej podane. Zasadniczą w sprawie kwestią jest ustalenie, czy w sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaświadczenia z [...] lipca 1999 r. Nie pozostawia wątpliwości, że powołany w decyzjach przepis art. 20 ustawy z 8 lipca 2005 r. dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności zaświadczenia wymieniając m.in. przepisy art. 155 – 159 k.p.a., jako mające odpowiednie zastosowanie. Wady decyzji, a z mocy powołanego wyżej przepisu też zaświadczenia, określa wyczerpująco art. 156 § 1 pkt 1 – 6 k.p.a. Są to wady w przeważającej mierze o charakterze materialnoprawnym. Nie są to wady ze swej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowienia postępowania. Działanie organu w trybie art. 156 § 1 k.p.a. wymaga innego podejścia do sprawy niż w pierwszej instancji lub przed organem odwoławczym, a przesłanki stwierdzenia nieważności nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Stwierdzenie nieważności decyzji (zaświadczenia), stanowiące wyjątek od zasady stabilności, wymaga bezspornego ustalenia, że zakwestionowany akt istotnie dotknięty jest wadą powodującą jego nieważność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które wobec treści art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. powinno posłużyć również do oceny legalności zaświadczenia, przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy stan prawny będący podstawą rozstrzygnięcia był niewątpliwy (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r. sygn. V SA 553/94 – ONSA 1995/2/91). W dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretacji prawa. Inaczej mówiąc w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, że zaświadczenie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa – art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. z tego powodu, że zaświadczenie oparte zostało o wycenę nieruchomości sporządzoną o nieobowiązujące w dniu wydawania tego zaświadczenia przepisy. Stanowisko to nie jest przekonujące, zwłaszcza że organy nie wykazały jednoznacznie, iż przyjęta wycena, jako podstawa określenia wartości pozostawionej nieruchomości, miała zasadniczy wpływ na treść zaświadczenia oraz, że nastąpiło to z rażącym, a więc kwalifikowanym naruszeniem prawa. Artykuł 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, wskazany przez Ministra Skarbu Państwa jako rażąco naruszony, zawierał różne regulacje wymienione w ust. od 1 do 6, przy czym ust. 6 upoważniał Radę Ministrów do wydania rozporządzenia wykonawczego. Minister nie wskazał, który przepis tego artykułu został rażąco naruszony, natomiast Wojewoda [...]i uznał, że rażąco został naruszony art. 212 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydaje się, że Minister miał na uwadze art. 212 ust. 1 ustawy, jednak nie zostało to wyraźnie wyartykułowane w decyzji, a z uwagi na różny charakter zawartych w tym artykule unormowań było to niezbędne. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz.U. Nr 9, poz. 32) w § 5 ust. 1 określało organ właściwy o wydawania zaświadczeń, a w ust. 2 pkt 3 przewidywało, że zaświadczenie powinno zawierać określenie wartości pozostawionych nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym wykonanym przez rzeczoznawcę majątkowego. Równocześnie w § 12 przewidziano stosowanie tego rozporządzenia do spraw wszczętych i nie zakończonych. Ani to rozporządzenie ani ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewidywały utraty ważności operatów szacunkowych sporządzonych dla celów określenia wartości nieruchomości, sporządzonych przed wejściem w życie tych aktów prawnych. Z samej regulacji zawartej w § 12 rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że dotychczasowe operaty utraciły ważność. Także z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie da się wyprowadzić takiego wniosku. Ustawa ta w art. 156, według treści tego przepisu obowiązującej w dniu wydawania zaświadczenia, przewidywała tylko, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dopiero ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) w art. 1 pkt 104 wprowadziła zmiany dodając do art. 156 ust. 3 określający ważność operatu szacunkowego na 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Wskazane przepisy prawa nie pozwalają przyjąć, że zmiana stanu prawnego pozbawiła dowód w postaci operatu szacunkowego przedłożonego przez B. K. mocy wiążącej. Zmiana stanu prawnego po dacie sporządzenia operatu szacunkowego sama przez się nie pozbawiła go mocy dowodowej, zwłaszcza że ani ustawa o gospodarce nieruchomościami ani powołane rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998 r. nie odnosiły się do tej kwestii. Dlatego też w cenie Sądu nie wystąpiło rażące naruszenie prawa w znaczeniu podanym na wstępie tych rozważań. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.