I SA/Wa 827/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] o odmowie nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami – utrzymał w mocy decyzję z [...] sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury przedstawił następujący stan sprawy: Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła postępowanie kwalifikacyjne i w protokóle z dnia 7 maja 2008 r. ustaliła, że dokumenty złożone przez kandydata R. W. nie potwierdzają spełnienia warunków nadania licencji w zakresie dotyczącym wymaganego przygotowania do zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami. Zdaniem Komisji ukończone przez kandydata studia wyższe na kierunku prawo nie spełniają wymogów minimum programowego dla studiów podyplomowych z zakresu pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, gdyż zakończyły się przed wejściem w życie pierwszego minimum programowego dla studiów podyplomowych w tym zakresie. Studia wyższe kandydat zakończył 11 marca 2003 r., czyli przed wejściem w życie w dniu 23 grudnia 2004 r. pierwszego minimum programowego. Powyższe stanowi o niespełnieniu wymogu określonego w art. 182 ust. 2 i 2a w związku z art. 196 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Ponadto Komisja wskazała, że w dołączonym do wniosku zaświadczeniu wystawionym przez Uniwersytet im. [...] w P., brak jest numeru oraz daty wystawienia. Na podstawie negatywnego wyniku postępowania kwalifikacyjnego, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmówił nadania R. W. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Kandydat złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że studia na kierunku prawo na Wydziale Prawa i Administracji [...] w P. ukończył z dniem 11 marca 2003 r. Zaświadczenie wydane zostało już podczas obowiązywania minimum programowego, tj. pomiędzy dniem 2 stycznia 2008 r. a 18 marca 2008 r., czyli po studiach, które niewątpliwie zakończyły się przed dniem wejścia w życie minimum programowego. Uczelnia wydając przedmiotowe zaświadczenie posiadała informację zawarte w treści wymienionego minimum programowego. Uniwersytet zaświadczył, że ukończony kierunek studiów spełniał wymogi minimum programowego w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w czasie wydawania zaświadczenia. Uczelnia wydając zaświadczenie odniosła się do aktualnie obowiązującego minimum programowego. W dniu 15 października 2008 r. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła ponowne postępowanie kwalifikacyjne. Komisja wskazała, że według obecnie obowiązujących przepisów, kandydat powinien udokumentować ukończenie studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami lub studiów wyższych, których program uwzględnia co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w tym zakresie. Kandydat, który ukończył studia wyższe przed ogłoszeniem minimum programowego z dnia 23 grudnia 2004 r. mógł ubiegać się o nadanie licencji w trybie egzaminacyjnym. Przedłożone zaświadczenie nie upoważnia do nadania licencji na podstawie obowiązujących przepisów. Kandydat nie spełnia wymogów z art. 182 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Komisja ustaliła, że kandydat zakończył postępowanie kwalifikacyjne wynikiem negatywnym. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, z protokółem Komisji z dnia 7 maja 2008 r., wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz protokółem z 15 października 2008 r., Minister Infrastruktury w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził, że zgodnie z art. 191 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej, nadaje licencje zawodowe w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami osobom, które spełniły wymogi określone w art. 182 ustawy. Spełnienie wymogów stwierdza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna. Stosownie do art. 192 ustawy nadanie licencji stwierdza się świadectwem, odmowa nadania licencji zawodowej następuje w drodze decyzji. Postępowanie kwalifikacyjne, w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy polega na ponownej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Wynik postępowania kwalifikacyjnego jest wiążący dla organu administracji publicznej i stanowi podstawę do wydania świadectwa o nadaniu licencji zawodowej bądź wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji. Z protokółu postępowania kwalifikacyjnego z dnia 7 maja 2008 r. i z 15 października 2008 r. wynika, że ocena kandydata jest negatywna, co powoduje, iż kandydat zakończył postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem negatywnym. Wobec powyższego brak jest podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2008 r. o odmowie nadania R. W. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. W. wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. i poprzedzającej ja decyzji tego organu z [...] sierpnia 2008 r. Uzasadniając skargę skarżący podał, że pomimo, iż zaświadczenie nie zawiera daty wydania, to powołana w jego treści podstawa prawna, tj. art. 182 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r., świadczy o jego wydaniu po tym dniu. Ponadto zaświadczenie w oryginale zostało okazane notariuszowi w celu jego poświadczenia, a więc najpóźniej w dniu dokonania czynności notarialnej omawiane zaświadczenie musiało już zostać wydane. Powyższe dowodzi faktu wydania zaświadczenia przez Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu im. [...] w P. pomiędzy dniem 2 stycznia 2008 r. a dniem 18 marca 2008 r., dniem poświadczenia notarialnego. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna nie może wywodzić wątpliwości co do tego zaświadczenia z powodu braku daty jego wydania, tym bardziej, że z łatwością można ustalić czas jego wydania. Nie ma podstawy prawnej, z której wynika konieczność zamieszczenia daty, podobnie jak numeru dokumentu. Nieuzasadnionym jest wskazywanie w decyzji tych elementów jako mających wpływ na ważność zaświadczenia, które zostało wydane podczas obowiązywania podczas wspomnianego minimum programowego, tj. pomiędzy 2 stycznia 2008 r. a 18 marca 2008 r., czyli po studiach, które zakończyły się przed dniem wejścia w życie minimum programowego. Uczelnia wydając zaświadczenie i powołując aktualnie obowiązującą podstawę prawną (art. 182 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz cel, dla którego jest ono wydane, znała informacje zawarte w treści minimum programowego odnosząc je do programu ukończonego kierunku studiów. Nieporozumieniem jest twierdzenie, że ukończone studia, odpowiadające zakresem godzinowym i tematycznym minimum programowym dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, lecz przed dniem jego wejścia w życie, nie mogą odpowiadać swym zakresem godzinowym i tematycznym w dniu wystawienia zaświadczenia tylko dlatego, że w chwili ukończenia studiów nie istniało jeszcze to minimum. Ustawodawca w art. 182 ust. 2a ustawy jednoznacznie wskazuje podmiot, który jako jedyny jest właściwy do stwierdzenia, czy ukończony kierunek studiów spełnia wymogi minimum programowego dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Państwowa Komisja Kwalifikacyjna nie może bezpodstawnie podważać wiarygodności i prawdziwości wydanego zaświadczenia. Komisja stwierdza tylko, czy kandydat spełnia wymogi określone w art. 182 ustawy na podstawie przedłożonych dokumentów, przeprowadzając ich badanie jedynie w zakresie formalnym, nie wnikając przy tym w merytoryczny ich zakres podważając przy tym ich wiarygodność. Komisja nie posiada mocy prawnej aby podważyć wiarygodność, tj. stwierdzić coś zupełnie sprzecznego, aniżeli wynika z treści przedkładanych dokumentów. Jest to wyrazem istotnego przekroczenia posiadanych przez nią uprawnień oraz podważeniem osnowy zaświadczenia. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Słusznie podnosi skarżący, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują szczególnej formy dla zaświadczenia, w odróżnieniu od decyzji, której wymogi formalne zostały określone w art. 107 § 1 k.p.a., a także w art. 107 § 3 określającym wymogi co do jej uzasadnienia. Zaświadczenie jest to przewidziana w przepisach prawnych poświadczenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ na żądanie zainteresowanej osoby. Zaświadczenie, aby spełniało warunki dokumentu urzędowego z art. 76 k.p.a. musi być wydane w przepisanej formie i w przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, który je wydał. Przepisy k.p.a. natomiast nie precyzują formy zaświadczenia, pozostawione jest to praktyce administracyjnej albo regulacji przepisów odrębnych. Brak daty wystawienia zaświadczenia i jego numeru, jak zasadnie podnosi skarżący, nie dyskwalifikuje go jako dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 k.p.a. Sąd zauważa, że treść tego zaświadczenia, wydanego w oparciu o przepis art. 182 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomości, który wszedł w życie 1 stycznia 2008 r. oraz jego poświadczenie notarialne z dnia 18 marca 2008 r., pozwala ustalić okres jego sporządzenia. Dlatego też w ocenie Sądu nie było uzasadnionych podstaw do kwestionowania przedłożonego dokumentu i jego merytorycznej treści z powodów formalnych, tj. braku daty i numeru. Organ administracji nie może dowolnie odrzucić, bez przeprowadzenia przeciwdowodu (art. 76 § 3 k.p.a.), istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Zaświadczenie sporządzone przez powołany do tego organ, a takim w tej sprawie jest zgodnie z art. 182 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uczelnia, potwierdza, że studia wyższe (kierunek prawo) skarżącego uwzględniały co najmniej minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W zaświadczeniu wskazany też został cel jego wydania – nadanie licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie stanowi naruszenie prawa procesowego – art. 76 § 1 k.p.a. Należy dodać, że dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości, tzn. że pochodzi on od organu, który go wydał oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu zawartego w takim dokumencie. Domniemanie zgodności z prawdą może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanych do niej aktów wykonawczych w postępowaniu o nadanie licencji zawodowej Minister Infrastruktury opiera wprawdzie swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, opisanych w protokóle, którymi jest związany. Nie zwalnia to jednak Ministra z obowiązku oceny prawidłowości przeprowadzonego przez Komisję postępowania kwalifikacyjnego i weryfikacji ustaleń zawartych w protokóle, w kontekście obowiązującego prawa. Dopiero pozytywny wynik kontroli działalności Komisji, tj. uznanie, że postępowanie kwalifikacyjne prowadziła ona w zgodzie z właściwymi przepisami, a jej stanowisko ma oparcie w zgromadzonych dowodach i odpowiada prawu, będzie obligowało Ministra do wydania w sprawie decyzji zgodnej ze stanowiskiem Komisji. Takiej oceny w niniejszej sprawie zabrakło, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa materialnego – art. 182 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami i miało to wpływ na wynik sprawy oraz powołanych wyżej przepisów postępowania i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).