VII SA/Wa 437/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] kwotę 1388 zł (tysiąc trzysta osiemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2008. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. nr 210, poz. 2135 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej [...] Region [...] z siedzibą w [...] od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] września 2008r. nr [...] oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania z [...] grudnia 2005r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny, na terenie woj. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż sprawa rozpatrywana już była w postępowaniu sądowym, gdzie WSA wyrokiem z dnia 7 maja 2008r. VII SA/Wa 262/08 uchylił decyzję Prezesa NFZ z [...]listopada 2007r. wraz z decyzją poprzedzającą tego samego organu w przedmiocie oddalenia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert. Rozpatrując sprawę ponownie organ centralny stwierdził, iż materiał dowodowy z postępowania I instancji jest pełny i wykonano zalecenia wyroku, wobec czego organ odwoławczy przyjmuje ustalenia stanu faktycznego I instancji za swoje. Po czym powtórzone zostało uzasadnienie I instancji, z odniesieniem się do zarzutu odwołania o naruszeniu art. 153 ustawy ppsa w związku z art. 134, 142, 148 i 149 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej: Powołując art. 148 w/w ustawy organ wskazał, że porównanie ofert w toku postępowania obejmuje w szczególności ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę oraz cenę i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej, a także kalkulację kosztów. Warunki stawiane świadczeniodawcom dzieli się na konieczne i rankingujące (podlegające ocenie). I właśnie kryteria takiej oceny ofert określa Prezes NFZ na podstawie art. 146 pkt 2 ustawy. Każdy świadczeniodawca ubiegający się o zawarcie umowy musi spełniać warunki konieczne i pod kątem spełniania tych warunków badana jest każda oferta , przy czym ich spełnienie nie skutkuje przyznania ofercie żadnych punktów. Kryteria oceny ofert o udzielanie od 1 stycznia 2006r. świadczeń opieki zdrowotnej określone zostały w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 88/2005 z 13 października 2005r. w sprawie określenia kryteriów oceny, a sposób obliczania punktów podaje tabela. Jak podkreślił organ odwoławczy oferta musi być pełna bez uchybień, gdyż tylko wtedy możliwe jest przeprowadzenie oceny. Dlatego też komisja konkursowa kilkakrotnie wydłużała skarżącemu termin do uzupełnienia braków, tym samym umożliwiając innym oferentom z tego rejonu działania, usunięcia uchybień oferty. Jak wyjaśnił dalej organ, komisja wzywając skarżącego do dostarczenia dokumentów potwierdzających kwalifikację personalne działała na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004r. w sprawie sposobu ogłoszenia o postępowaniu..., składania ofert... (Dz. U. nr 274, poz. 2719). Stosownie do tego zapisu komisja konkursowa jest uprawniona do przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy w celu sprowadzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. pozostali oferenci z tego regionu tj. Woj. Stacja Ratownictwa Medycznego w [...] i Szpital Wojewódzki im. [...] w [...] złożyli dodatkowe wyjaśnienia do oferty co do kwalifikacji i uprawnień swoich pracowników. Ocena oferty strony skarżącej opierała się na oświadczeniach, jednakże w wyniku czynności kontrolnych dostarczone dokumenty wykazały udział lekarzy specjalistów w medycynie ratunkowej lub anestezjologii w ogólnej liczbie lekarzy znacznie mniejszy niż 30% co powoduje, iż przyznanie ofercie punkty nie miały podstawy. W ocenie organu odwoławczego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, bowiem z przebiegu stanu faktycznego sprawy i powyższej analizy wynika, że zarówno na etapie części jawnej konkursu jak i niejawnej oferta strony skarżącej jak i pozostałych oferentów były rozpatrywane na takich samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa. Zdaniem organu, żądanie potwierdzenia prawidłowości oświadczeń zawartych w ofercie nie stanowi w żadnej mierze wprowadzania nowego kryterium oceny ofert lub warunku wymaganego od świadczeniodawcy. Skargę sądową na powyższą decyzję wniósł zainteresowany Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region [...], domagając się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia zaskarżonej decyzji, wskazując, iż oferentów było więcej niż podaje zaskarżona decyzja. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10, 77§ 1 i 75 kpa., a także art. 156 § 1 kpa oraz art. 134, 142 ust 5 i 6, 147 i 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. w ocenie skarżącego wątpliwości co do spełnienia wymogów personelowych oferty skarżącego komisja powzięła na skutek oświadczeń innych oferentów, którzy składali oświadczenia, iż to ich oferty nie spełniają wymogów co do personelu, przy czym postawiła w pozycji uprzywilejowanej świadczeniodawców od których nie żądała dodatkowych potwierdzeń bądź zrobiła to wcześniej w normalnym terminie. Nadto komisja konkursowa sformułowała wniosek na podstawie dokumentów złożonych przez oferenta, podczas gdy na ich podstawie można było jedynie stwierdzić posiadanie przez oferenta wskazanego personelu (skarżący wskazał łącznie 36 nazwisk lekarzy anestezjologów oraz 11 pielęgniarek oraz przedłożył część żądanych umów, które udało się zgromadzić w niezwykle krótkim terminie). Podwyższenie punktacji właśnie za personel i dopuszczenie do dalszych proceduralnie negocjacji – zd. skarżącego – oznaczało, iż komisja uznała oświadczenia skarżącego za prawidłowe. Stwierdzenie nieprawdziwości danych w ofercie skutkowałoby jej odrzuceniem. Według skarżącego komisja konkursowa nie może uznawać przez swoje formalne zachowanie, że informacje oferty są prawdziwe, a jednocześnie twierdzić, że nie wybrała oferenta, bowiem nie zapewnia on personelu. Strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego co nakazywały wytyczne z wyroku sadowego, bowiem nie żądał od organu I instancji dokumentów z przebiegu postępowania konkursowego w zakresie wszystkich ofert, a tylko ograniczył się do trzech ofert oprócz skarżącego, jak również nie zażądał wyjaśnieni co do zasad weryfikacji oświadczeń składanych przez innych oferentów. Tym samym nie można mówić o równym traktowaniu ofert zwłaszcza, że wyjątkowe działania organ podjął jedynie wobec oferty skarżącego, nie podejmując działań w sytuacji ofert zawierających wyraźne oświadczenia o braku spełnienia wymogu personelu. Oferta złożona przez skarżącego była najkorzystniejsza i otrzymała wyższą punktację niż inne podmioty, a jednak wybrane zostały oferty z mniejszą ilością punktów a także budzące wątpliwości co do spełnienia wymagań personalnych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem organ zobowiązany do wykonania wytycznych zawartych w wyroku sądu z dnia 7 maja 2008r. – w ocenie sądu orzekającego – nie wykonał w pełni tego obowiązku. Zgodnie z treścią art. 139 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.) zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, z zastrzeżeniem art. 159, odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach opieki (...) Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. W myśl art. 142 ust.5 w/w ustawy w części niejawnej konkursu komisja konkursowa może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Może też nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej. Dokonując oceny oferty komisja kieruje się określonymi kryteriami przeliczając je na określoną liczbę punktów należnych danej ofercie. Oferta uzyskująca najwięcej punktów wygrywa i z podmiotem wygrywającym winna być zawarta umowa. W toku postępowania komisja konkursowa może żądać od świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., komisja konkursowa ma także prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie. Może także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane przez świadczeniodawcę w toku postępowania. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Zgodnie z przepisem art. 142 komisja w poszczególnych etapach postępowania może podjąć niżej wymienione czynności, których jednak ustawa nie wylicza w sposób enumeratywny. W części jawnej komisja w obecności oferentów: stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W części niejawnej komisja konkursowa może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Aby dokonać wyboru oferty, komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Negocjacje z oferentami są głównym punktem konkursu ofert. W toku negocjacji bowiem ocenia się ofertę pod kątem jej zgodności z wymaganiami określonymi przez Prezesa Funduszu, jak również ustala się wartość udzielanych świadczeń, a więc wartość umowy. To w toku negocjacji praktyczne zastosowanie znajdują kryteria oceny ofert określone przez Prezesa Funduszu, gdyż komisja porównuje oferty, uwzględniając w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną - na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Na tym etapie postępowania kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Analiza zaskarżonej decyzji pozwala stwierdzić, że organ nadal nie wykazał , iż do rozstrzygnięcia konkursu ofert – na niekorzyść skarżącego oferenta – doprowadziło postępowanie w warunkach zastosowania równych z innymi oferentami kryteriów. Wytyczne zawarte w wyroku sądowym z dnia 7 maja 2008r. wyraźnie wskazywały na konieczność analizy porównawczej ogółu ofert w przedmiotowym konkursie, a w szczególności porównania oferty i przebiegu postępowania konkursowego w stosunku do skarżącego oferenta oraz tego oferenta z którym doszło do zawarcia przedmiotowej dla konkursu umowy. Zgodnie z wytycznymi Sądu Prezes NFZ winien ogół dokumentów uczestniczących oferentów poddać szczegółowej analizie czy doszło do naruszenia zasad postępowania w wyniku którego doznał uszczerbku interes prawny skarżącego. I dalej, komisja mogąc przeprowadzić kontrolę prawdziwości i prawidłowości danych oferty skarżącego była zobowiązana do wezwania wszystkich oferentów do potwierdzenia określonych okoliczności (zasada równego traktowania). Wynikające z akt okoliczności, iż pozostali oferenci uzupełnienia ofert dokonywali1 oświadczeniami, zaś skarżący miał złożyć dokumenty dnia następnego tj. 1 grudnia 2005r. wskazuje, że nie było równego traktowania oferentów. Komisja miała prawo żądać dokumentów, ale w takiej sytuacji wszyscy oferenci powinni być wezwani do ich przedłożenia. Kwestię tę szczególnie podkreślił sad w wyroku . Nie wynika też z analizy prowadzonej przez Prezesa NFZ, aby zbadano czy te same kryteria oceny jak do skarżącego miały odniesienie do innych oferentów, a w szczególności do tego, z którym doszło do zawarcia umowy, ani też, aby zostało ustalone, czy te same kryteria zastosowano w taki sposób, ze każdy z oferentów miał taki sam czas na ich wykazanie. Organ przedstawił za organem I instancji stan faktyczny z którego wynika, ze skarżący na uzupełnienie dokumentacji personelu miał 1 dzień czasu, więc przedłożył tyle dokumentów ile zdołał w tym terminie zgromadzić. Praktycznie też organ odwoławczy badając sprawę nie wyjaśnił jak doszło do tego, że skarżącemu oferentowi przyznano największą liczbę punktów na etapie jawnym konkursu, a następnie nie doszło do zawarcia z nim umowy. Stwierdzenie że brak jest części dokumentów żądanych w ostatniej chwili przez komisję konkursową i co stanowiło w dacie rozstrzygania konkursu o nie przyjęciu najlepiej punktowanej oferty nie jest wystarczające – w ocenie sądu, – aby przyjąć stanowisko to za prawidłowe i uzasadnione. Nie wynika też z przedstawionej argumentacji, aby organ zbadał, czy komisja prawidłowo przeanalizowała ocenę oferty skarżącego, a także brak jest analizy oferty skarżącego i tego podmiotu z którym doszło do zawarcia umowy. W tym miejscu podkreślenia wymaga stanowisko sądu z wyroku z dnia 7 maja 2008r., w którym stwierdzono, iż wśród kryteriów z art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie ma odrębnego kryterium zapewnienia należytego wykonania umowy – brak właściwego udzielenia świadczeń nie jest odrębnym kryterium przy ocenie oferty. Jeśli więc oferta uzyskuje najwyższą liczbę punktów w zakresie ciągłości udzielania świadczeń, ich kompleksowości i dostępności, to co do zasady nie można wyprowadzić wniosku, iż oferent nie zapewnia właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Jednym z kryteriów oceny jest analiza zatrudnienia personelu i tu organ znów nie wyjaśnił dlaczego przyjmował w tabelach rubrykę zatrudnienia personelu medycznego na 1 stycznia 2006r. podczas gdy w przypadku strony skarżącej wymagał zatrudnienia na czas od oferty, a także dlaczego uwzględniona została oferta podmiotu (Szpital Powiatowy w [...]), który od razu w rubryce tej nie miał deklaracji o zatrudnieniu personelu lekarskiego w pełnym zakresie (np. choroby wewnętrzne i chirurgia ogólna). W świetle powyższego nadal więc nie można przyjąć, aby organ w pełni wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy . Nadal też organ, jako badający prawidłowość postępowania konkursowego, nie przeprowadził porównania oferty i przebiegu postępowania konkursowego, w stosunku do oferenta skarżącego, który uzyskał najwyższą punktację i tego oferenta, z którym doszło do zawarcia przedmiotowej dla konkursu umowy. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym po wyroku sądowym, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, będący organem odwoławczym, zobowiązanym treścią art. 138 kpa do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, naruszył tenże zapis kpa oraz naruszył art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) mimo wyraźnego wskazania przez sąd wówczas orzekający, iż ocena prawna i wytyczne co do dalszego postępowania są dla organu wiążące. Naruszenie powyższych przepisów jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowi podstawę w świetle art. 145 § 1 pkt 1 c powołanej wyżej ustawy ppsa do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę ponownie Prezes NFZ zastosuje się dokładnie do oceny i wytycznych postępowania zawartych w wyroku z dnia 7 maja 2008r. oraz stanowiska Sądu zawartego w niniejszym wyroku i dokona ponownie szczegółowego rozpoznania odwołania strony skarżącej wraz z argumentacją skargi oraz oceny prawidłowości postępowania konkursowego. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 powołanej wyżej ustawy. Co do argumentacji skargi, iż właściwym do dalszego postępowania był Prezes NFZ, a nie Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 154 ustawy zasadniczej na datę orzekania, odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania wnosi się do dyrektora oddziału wojewódzkiego, zaś od tej decyzji przysługuje odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.