II OSK 834/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Sierpca od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2075/08 w sprawie ze skargi I. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej Sierpca z dnia 5 grudnia 2007 r. nr 94/XII/2007 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., IV SA/Wa 2075/08, po rozpoznaniu skargi I. Ż., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Sierpca z dnia 5 grudnia 2007 r. nr 94/XII/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sierpca dla obszaru położonego pomiędzy ul. Kościuszki, Rypińską do Głowackiego, Wróblewskiego do Instalatorów i Bema i do ul. Kościuszki. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) I. Ż. w skardze na uchwałę Rady Miejskiej Sierpca z dnia 5 grudnia 2007r., nr 94/XII/2007, w sprawie uchwalenia planu zarzuciła naruszenia art.1 ust.1 i 2 pkt 7 oraz art.17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. nr 80, poz.717 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz.") i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Pełnomocnik skarżącej, w piśmie z dnia 5 stycznia 2010 r., zarzucił Radzie naruszenie art.1 ust.2 pkt 2, 6 i 7 oraz art.17 pkt 1 u.plan.zag.prz., poprzez nieuwzględnienie przy tworzeniu planu istniejącej zabudowy, potrzeb funkcjonalności układu komunikacyjnego, nierozważnie alternatywnych możliwości projektowych, nieuwzględnienie walorów ekonomicznych przestrzeni objętej projektem, nadmierną ingerencję w prawo własności skarżącej, nieogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Podjęta uchwała narusza interes skarżącej, będącej właścicielem zabudowanej działki nr [...]. 2. Wyrokiem z dnia 7 stycznia 2010 r., 2075/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi I. Ż., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Teren oznaczony w planie symbolem KDD został przeznaczony pod ulicę dojazdową (§ 4 ust.1 pkt 11 uchwały). Linie rozgraniczające istniejących i projektowanych ulic ustala się zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu (§ 10 ust.2). Droga dojazdowa oznaczona symbolem 3 KDD została wydzielona częściowo z należącej do skarżącej, zabudowanej działki nr [...]. Linia rozgraniczająca tej drogi przebiega po ścianie budynku mieszkalnego. Zaprojektowany przebieg drogi [...] przez działkę skarżącej znalazł odzwierciedlenie jedynie w części graficznej uchwalonego planu. Brak jest odniesienia do tej ulicy w części tekstowej planu, chociażby co do podania szerokości linii rozgraniczających tej drogi. Przebieg drogi nie jest jedynym optymalnym rozwiązaniem, gdyż działki sąsiednie nie są działkami zagospodarowanymi, co oznacza, że przyjęcie zakwestionowanego rozwiązania w planie przebiegu tej drogi nie zostało poprzedzone rozważeniem możliwości przyjęcia innej koncepcji rozwiązań komunikacyjnych bez naruszania własności skarżącej. W ocenie Sądu I. instancji ustalenie w planie przebiegu drogi 3 KDD w sposób naruszający własność skarżącej, w sytuacji gdy nie jest to usprawiedliwione żadnymi szczególnymi okolicznościami, stanowi o nadużyciu przez Radę Miasta władztwa planistycznego i nosi znamiona wadliwości opisanej w art.28 ust.1 zd. 1 w zw. z art.1 ust.2 pkt 7 u.plan.zag.prz. 3. Rada Miejska Sierpca w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego - art.1 ust.2 pkt 7, art.3 ust.1, art.6 ust.1 i ust.2 pkt 1 oraz art.28 ust.1 u.plan.zag.prz. przez przyjęcie, że Rada Miejska naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne, na skutek nieuprawnionej nadinterpretacji konstytucyjnej ochrony prawa własności i rażących błędów w ustaleniach faktycznych. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania - art.141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. powoływana w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "P.p.s.a. ") na skutek wadliwego sporządzenia uzasadnienia wyroku uniemożliwiającego kontrolę sposobu rozumowania sądu przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej uchwały. Wbrew twierdzeniom Sądu I. instancji z rysunku planu wynika, iż istniejący na działce nr [...] budynek mieszkalny nie jest przeznaczony do rozbiórki, ponieważ będzie on oddalony od jezdni na odległość nie mniejszą niż 2 m. Ulica dojazdowa 3 KDD została zaprojektowana dla obsługi 15 wydzielonych działek budowlanych na terenach 1MN i 2MN, z uwzględnieniem faktu iż najmniejsza szerokość drogi publicznej, ulicy dojazdowej wynosi 10 m w liniach rozgraniczających co wynika rysunku planu. Sugerowanie przez Sąd I. instancji, iż droga w pobliżu posesji I. Ż. winna być poprowadzona po sąsiednich nieruchomościach, jest niedopuszczalne i trąci brakiem logiki, albowiem zabieg taki musiałby siłą rzeczy związany być z ingerencją w sferę prawa własności innych osób. Zaprojektowany przebieg dróg winien odpowiadać podstawowym zasadom ładu urbanistycznego, co w sposób najpełniejszy zapewniają rozwiązania przyjęte w mpzp. Sąd I. instancji nadinterpretuje zasadę ochrony własności prywatnej. 4. W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. Ż. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów nieopłaconych kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s.6) Sąd I. instancji stwierdził, że na rysunku planu linia rozgraniczająca drogę [...] przebiega po ścianie budynku mieszkalnego Skarżącej. Skarga kasacyjna zakwestionowała to ustalenie twierdząc, że zgodnie z rysunkiem planu budynek mieszkalny Skarżącej na działce nr [...] będzie oddalony co najmniej o 2 metry od zaplanowanej jezdni [...]. Ten zarzut skargi kasacyjnej jest niewiarygodny i nieprzekonujący z dwóch powodów. Na rysunku linia rozgraniczająca sporną drogę [...] i strefę 1MN, pokrywa się z obrysem ściany budynku Skarżącej. Po drugie, znajdująca się w aktach sprawy mapa planu została sporządzona w skali 1:1.000 co oznacza, że 1 cm na mapie odpowiada 1.000 cm w terenie. Skoro wspomniana linia rozgraniczająca sporną drogę [...] i strefy 1MN ma grubość 1 mm, to odpowiada ona 1 metrowi w terenie. Mapa planu z natury tej skali, w jakiej została sporządzona, nie może gwarantować Skarżącej, że jej dom będzie odległy o 2 metry od linii rozgraniczającej drogi [...]. Trafnie więc Sąd I. instancji zwrócił uwagę, że § 10 ust.2 tekstowej planu ["Plan ustala linie rozgraniczające istniejących i projektowanych ulic zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu."] wyklucza możliwość ustalenia na podstawie zaskarżonej uchwały w jakiej odległości od domu Skarżącej będzie przebiegała droga [...]. Rada zrezygnowała więc z jakiegokolwiek zabezpieczenia w planie interesu prawnego Skarżącej, bowiem "zaprojektowany przebieg drogi [...] przez działkę skarżącej znalazł odzwierciedlenie jedynie w części graficznej uchwalonego planu. Brak jest jakiegokolwiek odniesienia do tej ulicy w części tekstowej planu, chociażby przez podanie szerokości linii rozgraniczających tej drogi." (s.6 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). B. Sąd I.instancji podzielił stanowisko Skarżącej, że przebieg drogi [...] nie jest jedynym rozwiązaniem jakie należało rozważyć w procesie planistycznym. Rada powinna była rozważyć możliwość poprowadzenia drogi [...] po sąsiednich działkach, skoro są one niezabudowane. Być może pozwoliłoby to planiście nie wkraczać na działki Skarżącej. Gmina zarzuca Sądowi I.instancji błąd w tej argumentacji, albowiem uwzględnienie żądania I.Ż. wymagałoby niedopuszczalnej ingerencji w prawo własności właścicieli tych działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie wykazała naruszenia prawa materialnego przez Sąd I. instancji. Trafnie Skarżąca w swej odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreśla, że Gmina nawet w skardze kasacyjnej nie wykazuje troski o minimalizowanie kosztów realizacji niezbędnych inwestycji drogowych. Zajęcie pod drogę działki niezabudowanej bezspornie jest mniejszym złem, niż poprowadzenie tej samej drogi przez działkę zabudowaną, szczególnie, jeżeli stawia to pod znakiem zapytania możliwość korzystania z budynku Skarżącej. Analiza w punkcie A i B niniejszego uzasadnienia prowadzi do nieuwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I. instancji art.141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za całkowicie nietrafne twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I. instancji dopuścił się ewidentnych błędów w ustaleniach faktycznych "uniemożliwiających praktycznie kontrolę stanowiska sądu". C. Powyższa ocena zarzutów skargi kasacyjnej uzasadnia również oddalenie zarzutów naruszenia przez Sąd I. instancji art.1 ust.2 pkt 7, art.3 ust.1, art.6 ust.1 i ust.2 pkt 1 oraz art.28 ust.1 u.plan.zagos.prz. przez uznanie, że Rada Miejska przekroczyła dopuszczalne granice tzw. władztwa planistycznego. Zarówno w skardze do Sądu I.instancji, jak i w odpowiedzi na skargę kasacyjną, I. Ż. nie kwestionuje kompetencji planistycznych Rady obejmujących w szczególności ingerencję w prawo własności działek na terenie objętym planem. Trafnie interpretuje tą kompetencję restrykcyjnie, tj. ingerencja jest dopuszczalna jedynie w zakresie niezbędnym dla zrealizowania ważnych celów. Implikuje to kategoryczny nakaz minimalizowania ingerencji w prawa właścicieli działek. W konsekwencji to na radzie gminy spoczywa cały ciężar optymalizacji rozwiązań planu, a w postępowaniu sądowym ze skargi na plan – ciężar należytej staranności w doborze rozwiązań planu (zarówno ogólnych, jak i najbardziej konkretnych). Skarżąca zarzuciła w skardze, że w planie przewidziano wkroczenie na jej zabudowaną działkę z planowaną drogą [...], podczas gdy mniej dolegliwe byłoby poprowadzenie tej drogi po niezabudowanych działkach po drugiej stronie tej drogi. Taki zarzut skargi jest zrozumiałą i dopuszczalną formą obrony własnego interesu prawnego poszkodowanej właścicielki działki nr [...]. Odpowiedź Rady Miejskiej na tą skargę nie ustosunkowała się do tego zarzutu i Sąd I. instancji ocenił, że wywód Skarżącej jest racjonalny i przekonujący. Skarga kasacyjna nie wykazuje, że alternatywny przebieg drogi [...] był w ogóle rozważany, mimo oczywistej dysproporcji między szkodą, jaka zostanie wyrządzona Skarżącej w porównaniu ze szkodami, jakich doznaliby właściciele działek niezabudowanych. Skarga kasacyjna nie powołuje się na żadne istniejące już w terenie rozwiązania komunikacyjne, drogowe czy urządzenia infrastruktury, ani nawet na inne rozwiązania planu, które wymuszałyby wkroczenie drogi [...] na działkę Skarżącej. Skarga kasacyjna powołuje się na rozwiązania zaskarżonego planu jako uzasadnienie żądania uchylenia zaskarżonego wyroku tak, jak gdyby plan ex definitione był optymalny. Taka metoda argumentacji jest oczywiście nieprawidłowa i nieskuteczna w postępowaniu sądowym. D. Żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji to merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności. Oddalenie skargi kasacyjnej niniejszym wyrokiem w ogóle nie przesądza przyszłego przebiegu drogi [...]. Oddalenie skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Sierpca jest spowodowane wyłącznie niewykazaniem przez Radę w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym, że uchwalając zaskarżoną uchwałę Rada w adekwatnym zakresie uwzględniała interes prawny I. Ż.. Skoro do każdego organu administracji publicznej ma pełne zastosowanie negatywne domniemanie kompetencji władczych realizowanych w stosunku do podmiotu zewnętrznego, to również na Radę Gminy spada ciężar wykazania w postępowaniu sądowym, że uchwaliła plan w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, bez niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek objętych planem. E. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną O kosztach postępowania kasacyjnego nie orzekano stosownie do art.258 § 2 pkt 7 P.p.s.a.