I OSK 838/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 448/09 odrzucającego skargę C. Ł. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z zasobów Gminy Miejskiej K. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 448/09 odrzucił skargę C. Ł. na czynność Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2009 r., nr ML-02.AT.71406-1/09 w przedmiocie odmowy przyznania lokalu z zasobów Gminy Miejskiej Kraków. Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną: C. Ł. na podstawie umowy najmu z dnia 8 maja 2008 r. zawartej z Gminą Miejską K. na czas nieoznaczony jest najemcą lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...]w K. W dniu 10 września 2008r. w przedmiotowym lokalu miał miejsce pożar, w wyniku którego lokal został zniszczony. W dniu 13 stycznia 2009 r. C. Ł. złożyła wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu zdarzenia losowego poprzez przydzielenie jej samodzielnego lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 18 lutego 2009 r. poinformowano skarżącą, że zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 uchwały nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, uprawnionymi do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności są osoby zamieszkujące lokale, które uległy zniszczeniu w wyniku zdarzeń losowych w stopniu uniemożliwiającym zamieszkiwanie. W takich przypadkach Gmina K. udziela pomocy mieszkaniowej w formie dostarczenia lokalu socjalnego na czas remontu mieszkania, które uległo zniszczeniu. Z uwagi na fakt, że przeprowadzona w dniu 12 lutego 2009 r. wizja lokalna wykazała, iż lokal przy ul. [...] nadaje się do zamieszkania, organ stwierdził brak możliwości przyznania gminnego lokalu mieszkalnego na czas remontu. W odpowiedzi zostało skierowane do organu pismo z dnia 26 lutego 2009 r. (złożone w dniu 27 lutego 2009 r.), nie podpisane, z którego wynika, że C. Ł. nie zgadza się z wyjaśnieniami i podjętą decyzją. W piśmie z dnia 26 marca 2009 r. adresowanym do C. Ł. organ ponownie wskazał na brak podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku z uwagi na wyremontowanie lokalu i możliwość zamieszkania w nim. W piśmie tym organ pouczył skarżącą, że na podstawie § 20 ust.6 uchwały Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej K., istnieje możliwość złożenia skargi na akt prawny z zakresu administracji publicznej na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W dniu 20 kwietnia 2009 r. skarżąca, za pośrednictwem Gminy Miejskiej K., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na pismo, określone w skardze jako decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 18 lutego 2009 r. w części dotyczącej nie uwzględnienia wniosku o udzielenie jej pomocy mieszkaniowej z zasobów Gminy. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie sprecyzował, że skarga dotyczy pisma z dnia 26 marca 2009 r. W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zgodnie z treścią § 7 ust 2 pkt 1 uchwały Rady Miasta K. nr XXIV/288/07, uprawnionymi w pierwszej kolejności do ubiegania się o najem lokalu socjalnego są osoby zamieszkujące lokale, które uległy zniszczeniu w wyniku zdarzeń losowych w stopniu uniemożliwiającym zamieszkanie. Przedmiotowy lokal natomiast został wyremontowany po pożarze i nadaje się do zamieszkania. Ponadto podniesiono, że sprawy z zakresu pomocy mieszkaniowej z zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny i nie są przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucając skargę C. Ł. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) wskazał, że wniesienie skargi na czynność Prezydenta Miasta K. powinno być zgodnie z art.52 § 3 p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Sąd podniósł, że w orzecznictwie sądowym dominował pogląd, iż sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny, a istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwala Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. III ZP 37/97, OSNP 1998/7/200). Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08, lex 400065: "Uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art.3 § 2 pkt 6 p.p.s.a." Stosowanie tejże uchwały wymaga, aby w każdym przypadku dostosować ją do treści obowiązującej w danej gminie uchwały rady gminy w sprawie zasad wynajmowania lokali. Obowiązująca w K. uchwała Nr XXIV/228/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku, polegającą na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone niniejszą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. To organ dokonując tej weryfikacji sposób samodzielny, jednostronny, władczy, ocenia, czy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w uchwale, czy też ich nie spełnia. W przypadku sporu powstałego pomiędzy organem, a wnioskodawcą na tle oceny czy spełnione są przesłanki określone w uchwale, kwestia ta może być przedmiotem kontroli Sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pisemnym zawiadomieniem wnioskodawcy, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale, w rozpoznawanej sprawie jest pismo z dnia 26 marca 2009 r. podpisane z up. Prezydenta, stanowiące czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa miejscowego, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wniesienie skargi na taką czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa. Nie wyczerpanie powyższego trybu powoduje, że skarga na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2010 r. skargę kasacyjną wniosła C. Ł., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając w całości powyższy wyrok (winno być "postanowienie") i zarzucając: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, albowiem nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi Sąd nie wyszedł poza ich granice, mimo iż w przedmiotowej sprawie winien to uczynić oraz poprzez niezasadne ograniczenie i zawężenie kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez Sąd, naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez niezasadne odrzucenie skargi pomimo wniesienia przez stronę skarżącą skargi w trybie i terminie wskazanym przez organ administracyjny w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 26 marca 2009 r., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej czynności pomimo błędnego pouczenia skarżącej przez organ administracyjny o sposobie i trybie zaskarżenia co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niewezwaniu organu administracyjnego, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu czynności, do usunięcia naruszenia prawa co skutkuje nie wyczerpaniem środków zaskarżenia. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku (winno być "postanowienia") w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezydent Miasta K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty mogły być uznane za usprawiedliwione. Na wstępie stwierdzić należy, że nie budzi żadnych wątpliwości zasadność przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stanowiska uznającego, iż rozpoznawana sprawa może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, odwołującego się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSA i WSA 2008 Nr 6, poz. 90), w której stwierdzono, że uchwała odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jako akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia obowiązująca w K. uchwała Nr XXIV/228/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. przewiduje w § 20 wstępną weryfikację wniosku, która polega na stwierdzeniu czy wnioskodawca spełnia kryteria określone tą uchwałą. Jeżeli wynik wstępnej weryfikacji jest negatywny, wnioskodawca nie uczestniczy w dalszych etapach postępowania i jest o tym fakcie pisemnie zawiadamiany. Zdaniem Sądu takim pisemnym zawiadomieniem jest w rozpoznawanej sprawie pismo z dnia 26 marca 2009 r. podpisane z upoważnienia Prezydenta. Wobec tego, że wniesienie skargi na tę czynność Prezydenta powinno być zgodnie z art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a. poprzedzone wezwaniem organu na piśmie, w terminie 14 dni od dowiedzenia się o podjęciu takiej czynności, do usunięcia naruszenia prawa, a tryb ten nie został wyczerpany Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę z naruszeniem powyższego przepisu, zgodnie z którym sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne, uznać należało za uzasadniony. Z przedstawionego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w materiale aktowym, wynika, że w dniu 13 stycznia 2009 r. C. Ł. złożyła wniosek o udzielenie pomocy mieszkaniowej z tytułu zdarzenia losowego poprzez przydzielenie jej samodzielnego lokalu mieszkalnego. Sprawa to zarejestrowana została w Wydziale Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. pod numerem [...] i pod tym numerem podejmowano dalsze czynności. Pismem z dnia 18 lutego 2009 r., w nawiązaniu do wniosku z dnia 13 stycznia 2009 r., powiadomiono C. Ł., że brak jest możliwości przyznania jej gminnego lokalu mieszkalnego na czas remontu zniszczonego lokalu z uwagi na fakt, że lokal mieszkalny przy ul. [...] został po pożarze wyremontowany i nadaje się do zamieszkania. Pismo to doręczone zostało adresatce w dniu 25 lutego 2009 r., zaś w dniu 27 lutego 2009 r. wpłynęło do organu pismo z dnia 26 lutego 2009 r., w którym stwierdzono, że C. Ł. "nie zgadza się z wyjaśnieniami i podjęta decyzją" oraz, że prosi o ponowne rozpatrzenie wniosku. W odpowiedzi na powyższe pismo z upoważnienia Prezydenta Z-ca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. E.S. powiadomił skarżącą, że podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 18 lutego 2009 r. dotyczące braku podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia sprawy z uwagi na wyremontowanie lokalu i możliwość zamieszkania w nim. W takim stanie sprawy, zważywszy ponadto, że C. Ł. wnosząc skargę wskazała, iż zaskarżeniu podlega "decyzja" z dnia 18 lutego 2009 r. wydana przez Prezydenta Miasta K. w sprawie odmowy przyznania zastępczego lokalu mieszkalnego z zasobów Gminy K., istniały podstawy by uznać, że spełniony został w sprawie warunek wezwania organu na piśmie do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.). W obu bowiem pismach skierowanych do C. Ł. w odpowiedzi na jej wniosek z dnia 13 stycznia 2009 r., oznaczonych tym samym numerem i podpisanych przez Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K. E. S. poinformowano skarżącą, że nie spełnia przesłanek określonych w uchwale Nr XXIV/288/07 Rady Miasta K. z dnia 24 października 2007 r. Przy tym w piśmie z dnia 26 marca 2009 r. podtrzymano stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 18 lutego 2009 r., a wystąpienie to miało miejsce w odpowiedzi na pismo złożone w dniu 27 lutego 2009 r., po doręczeniu skarżącej w dniu 25 lutego 2009 r. pisma z dnia 18 lutego 2009 r. W tych okolicznościach sprawy istniały podstawy, by uznać, że spełniony został warunek określony w art. 52 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego stwierdzić trzeba, że brak było przesłanek do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga ta winna być rozpoznana merytorycznie. Z powyższej przyczyny należało na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżone postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygał w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec braku w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstaw do zgłoszenia takiego żądania w przypadku kosztów postępowania kasacyjnego mającego za przedmiot postanowienie sądu pierwszej instancji.