VI SA/Wa 994/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] Minister Sprawiedliwości powołał B.W. (dalej uczestnik) na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 10 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r., nr 167, poz. 1191 ze zm. – dalej k. s. i e.). W uzasadnieniu Minister wskazał, że uczestnik odpowiada wymogom przewidzianym w art. 10 ustawy k. s. i e., niezbędnym do powołania na stanowisko komornika sądowego. Wystarczająco długi staż pracy – pozytywnie oceniony przez samorząd komorniczy – pozwalał bowiem na ustalenie posiadania przez uczestnika gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu komornika sądowego. W konsekwencji Minister uznał go za właściwego kandydata na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. (data wpływu do organu) D. S. – komornik, działający już przy Sądzie Rejonowym w Z. (dalej skarżący), wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem w/w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] stycznia 2009 r. Domagał się uchylenia tej decyzji w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym zakresie wskazał na naruszenie art. 28 k.p.a. oraz przepisów art. 7, 8, 9 i 61 § 4 k.p.a., polegające na pominięciu go – jako strony postępowania – w toczącym się postępowaniu (niezawiadomienie o wszczęciu postępowania, uniemożliwienie złożenia stanowiska i wniosków dowodowych w sprawie, niedoręczenie decyzji I instancji). W wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku skarżący wniósł o dopuszczenie do działania w sprawie w charakterze strony oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, wskazując ponadto na naruszenie art. 8 ust. 3 ustawy k. s. i e. Według skarżącego decyzja I instancji rażąco narusza prawo, bowiem nie został przez organ powiadomiony o toczącym się postępowaniu z powodu nieuznania za stronę tego postępowania. Tymczasem powołanie drugiego komornika przy Sądzie Rejonowym w Z. będzie miało istotny wpływ na obowiązki i uprawnienia skarżącego. Powołując się w tym kontekście na przepisy ustawy k. s. i. e. (art. 104 ust. 2) oraz kodeksu postępowania cywilnego (art. 773 – 775, 921 § 1) wskazał, że chodzi tu m.in. o podejmowanie rozstrzygnięć w sprawach zbiegu egzekucji, prowadzenie starych spraw alimentacyjnych oraz utratę wyłączności prowadzenia egzekucji z nieruchomości. Podał też, że organ naruszył art. 8 ust. 3 ustawy k. s. i e. poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego, zawartego w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. skierowanym do Rady Komorniczej (chodzi o Radę Izby Komorniczej w P.), wskazującego na szereg czynników ekonomicznych, które powinny zostać wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2009 r. (data wpływu do organu) uczestnik odniósł się do wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wniósł o umorzenie postępowania odwoławczego ze względu na niedopuszczalność odwołania, podnosząc w szczególności, że D. S. nie był stroną postępowania administracyjnego. W jego ocenie nie ma bowiem normy prawnej, z której skarżący mógłby wywieźć interes prawny w tej sprawie. Nie doszło również do naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy k. s. i e., bowiem obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 sierpnia 2008 r. o wolnym stanowisku komornika sądowego (M.P. nr 61, poz. 544) było jawne, dostępne również dla skarżącego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte na wniosek D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. o powołaniu B. W. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 11 ustawy k .s. i e. o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z. Nie może więc składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. W ocenie organu skarżący nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem nie istnieje norma, która przyznawałaby mu prawa strony w w/w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Nie można tego interesu wyprowadzić z faktu bycia komornikiem w Z., gdyż funkcja ta nie rodzi praw do bycia stroną w tym postępowaniu. Minister nie podzielił również zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 ust. 3 ustawy k. s. i e., wskazując na własną, wyłączną kompetencję do oceny potrzeby zwiększenia liczby komorników w rewirze. Skargę na powyższą decyzję złożył D. S., który wniósł o jej uchylenie w całości i uznanie go za stronę postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, 8, 9, 10, 28 oraz 107 § 3 k.p.a. Wskazał także na naruszenie przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza art. 921 k.p.c. w zw. z art. 8 pkt 5 ustawy k. s. i e. Według skarżącego interes prawny w sprawie wywodzi nie z faktu bycia komornikiem sądowym w [...], ale z podanych w odwołaniu przepisów tj. "chociażby art. 921 § 1 k.p.c. w związku z art. 8 pkt 5 ustawy" k. s. i e., a do tego argumentu organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego "godzi w interes społeczny decyzja, która podejmowana jest arbitralnie i nie uwzględnia opinii osób, których praw i obowiązków w jakiś sposób dotyka i godzi w ich życiowe interesy". Skarżący podniósł też pozbawienie go przez organ czynnego udziału w sprawie. Dodał na końcu skargi, że powołanie drugiego komornika w Z. spowoduje zmniejszenie ilości spraw wpływających do jego kancelarii, co doprowadzi do konieczności ograniczenia zakresu działania kancelarii, tj. wypowiedzenia umowy najmu, poszukiwania nowego lokalu, poniesienia kosztów przeprowadzki, zmniejszenia ilości osób zatrudnionych w kancelarii oraz znacznego spadku dochodów. W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko. Powołując się na treść art. 8 ustawy k. s. i e. wskazał na utworzenie drugiego stanowiska komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Z., co było działaniem w interesie społecznym, mającym zapewnić sprawne i skuteczne prowadzenie spraw egzekucyjnych. Skarżący nie był stroną postępowania o powołanie na stanowisko komornika sądowego w Z. Zdaniem organu może on nie być zadowolony z faktu działania w rewirze Sądu Rejonowego w Z. jeszcze jednego komornika i z utraty wyłączności na prowadzenie egzekucji z nieruchomości, ale nie oznacza to posiadania przezeń interesu prawnego w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, chodzi tu o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, nie zaś według kryteriów słusznościowych czy celowościowych. Poza tym stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153 , poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w tej sprawie podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119). Decydujące znaczenie dla oceny merytorycznej prawidłowości zaskarżonej decyzji Ministra Sprawiedliwości jest rozstrzygnięcie, czy skarżący posiadał w w/w postępowaniu administracyjnym status strony. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r. I SA 1748/85 powołany w komentarzu do art. 28 k.p.a. w: G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Tom I – Lex 2007, wyd. II). Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Przymiotu strony nie wykazuje też osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999 r., IV SA 1285/98, lex nr 47898). Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00, lex nr 54528). Skarżący w postępowaniu administracyjnym w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego prowadzonym na podstawie w/w przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (k. s. i e.), takiej normy wykazać nie może. Przepisy te bowiem w żadnym miejscu uregulowań tej ustawy nie przewidują udziału osoby trzeciej w takim postępowaniu – w tym przypadku udziału komornika działającego już w rewirze, w którym skutkiem utworzenia wolnego stanowiska ma być powołany dodatkowy komornik. W świetle przepisów art. 8 k. s. i e. to Minister Sprawiedliwości ocenia, czy liczba komorników działających w rewirze jest wystarczająca; z uwagi na potrzebę prawidłowego i sprawnego prowadzenia egzekucji, z urzędu lub na wniosek prezesa właściwego sądu okręgowego zarządza, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, utworzenie wolnego stanowiska komornika. Zarządzenie takie jest wynikiem uznania, iż zachodzi potrzeba zwiększenia liczby komorników w rewirze, determinowanego takimi m.in. okolicznościami, jak wielkość wpływu i stan zaległości spraw egzekucyjnych oraz stopień jego opanowania. Obsadzenie następnie tego stanowiska w drodze powołania jest również wyłącznym uprawnieniem Ministra Sprawiedliwości, który działa wówczas na podstawie przepisów art. 10 i 11 ustawy k. s. i e., będąc obciążony obowiązkiem zasięgnięcia informacji właściwego organu Policji o zainteresowanym powołaniem; poza tym opinię o zainteresowanym w sprawie tego powołania wyraża rada właściwej izby komorniczej; ewentualnie Krajowa Rada Komornicza (por. art. 11 ust. 1a, 3, 4 i 5 ustawy). Nie ma w tym zakreślonym wymienionymi przepisami trybie działania organu miejsca na udział innego podmiotu, który mógłby zajmować stanowisko w kwestii powołania, a wcześniej utworzenia wolnego stanowiska, w tym wyrażać sprzeciw wobec tych czynności organu. Nie pozwala bowiem na to żaden z przepisów ustawy k. s. i e. ani innych ustaw. Wskazane w tym kontekście przez skarżącego w skardze przepisy art. 921 k.p.c. w zw. z art. 8 ust. 5 ustawy k. s. i e., a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy także przepisy art. 773 – 775 k.p.c. i art. 104 ust. 2 k. s. i e., w żadnym wypadku nie kreują po stronie skarżącego interesu prawnego do występowania w tej sprawie. Wszystkie bowiem związane są z problematyką merytorycznych uregulowań dotyczących prowadzenia egzekucji. Jako takie nie są przydatne dla oceny statusu skarżącego w sprawie utworzenia wolnego stanowiska komornika i powołania na to stanowisko. Mogą natomiast obrazować w jakimś sensie konsekwencje faktyczne tych działań organu dla prowadzenia egzekucji w rewirze, gdzie powołany został dodatkowy komornik, niemniej jednak konsekwencje te nie wychodzą poza sferę interesu faktycznego dotychczasowego komornika. W szczególności akcentowany w skardze art. 921 § 1 k.p.c. stanowi, że egzekucja z nieruchomości należy do komornika działającego przy sądzie, w którego okręgu nieruchomość jest położona. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 5 k. s. i e. wierzyciel ma prawo wyboru komornika na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyjątkiem spraw o egzekucję z nieruchomości oraz spraw, w których przepisy o egzekucji z nieruchomości stosuje się odpowiednio. W przypadku wyboru komornik działa poza obszarem swojego rewiru komorniczego. Niewątpliwie – w świetle tych przepisów - powołanie kolejnego komornika w rewirze, w którym działa skarżący, spowoduje możliwość wyboru przez wierzyciela innego niż on komornika, jednak jest to konsekwencja faktyczna a nie prawna tego stanu rzeczy, tak samo zresztą jak akcentowana przezeń wcześniej problematyka zbiegu egzekucji (art. 773 i nast. k.p.c.). Cytowany przepis art. 8 ust. 5 k. s. i e. nie kształtuje bowiem uprawnień lub obowiązków komornika, odnosi się jedynie do uprawnienia wierzyciela, który ma możliwość wyboru osoby komornika. W stosunku do skarżącego jest to sytuacja kształtująca jego pozycję faktyczną, a nie prawną. Art. 921 § 1 k.p.c. przesądza wprawdzie właściwość komornika według miejsca położenia nieruchomości, jednak nie pozbawia wierzyciela możliwości wyrobu komornika w ramach tego samego rewiru, przez co istotnie dotychczasowy komornik traci wyłączność na prowadzenie egzekucji z nieruchomości. Jednak i tu mamy do czynienia z jego interesem faktycznym a nie prawnym. W tym miejscu należy również wskazać, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy k. s. i e. Minister Sprawiedliwości informuje, w drodze obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", o wolnym stanowisku komornika oraz wskazuje rewir, w którym ma nastąpić powołanie, i prezesa sądu apelacyjnego, do którego w terminie jednego miesiąca od daty wskazanej w obwieszczeniu, należy składać wnioski o powołanie (...). Stosując się do powyższego przepisu Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 7 sierpnia 2008 r. obwieszczenie o wolnym stanowisku komornika sądowego, opublikowane w Monitorze Polskim nr 61, poz. 544. Informacja ta była zatem dostępna dla wszystkich, również dla skarżącego. Nie można jednak podzielić jego argumentacji, że został w tym postępowaniu pominięty, a to dlatego, że z braku interesu prawnego nie był stroną tego postępowania. Komornik sądowy działający w rewirze sądu rejonowego nie ma bowiem – w myśl powyższego - interesu prawnego w sprawie o powołanie innego komornika w tym samym rewirze. Odmienna sytuacja zachodzi, gdy w sprawie o powołanie komornika kilka osób ubiega się o to stanowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 313/06). Wówczas wszyscy oni są uczestnikami postępowania, gdyż na równych prawach konkurują o stanowisko komornika. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy przeciwko powołaniu na stanowisko komornika sądowego protestuje komornik działający już w tym samym rewirze, obawiając się pogorszenia skutkiem tego powołania swojej sytuacji, w szczególności ekonomicznej. Jednak wyżej wykazano brak podstaw, żeby z tego wywodzić interes prawny w sprawie powołania na stanowisko komornika innej osoby, skoro w myśl obecnego stanu prawnego w rewirze może działać wielu komorników, a o ich liczbie decyduje Minister Sprawiedliwości. Odnośnie wskazywanych przez skarżącego okoliczności, które mogą mieć dla niego negatywne skutki w przyszłości, należy wskazać na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. (II GSK 163/06, lex 274855), w którym stwierdzono, iż podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Nie jest zatem legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. W tym aspekcie niezasadny jest pogląd skarżącego, odnoszący się do ewentualnych skutków związanych ze zmniejszeniem ilości spraw wpływających do kancelarii. Tego rodzaju konsekwencje odnoszą się do zdarzeń jedynie przewidywanych przez skarżącego, mają charakter hipotetyczny, a nie realny – nie mogą zatem mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim jednak determinują kontekst faktycznych, a nie prawnych, interesów skarżącego. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.