II SAB/Op 19/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Opolu w przedmiocie równoważnika za remont lokalu mieszkalnego zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w Opolu do wydania decyzji w przedmiocie wniosku skarżącego J. M. z dnia 26 stycznia 2009 r. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2009, w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2009 r. J. M. wystąpił do Komendanta Miejskiego Policji w Opolu o przyznanie równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, za lata od 2006 do 2009. W piśmie z dnia 26 stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w Opolu, powołując się na obowiązujący stan prawny, poinformował J. M. o braku podstaw prawnych do wypłaty wnioskowanego świadczenia pieniężnego. W dniu 6 lutego 2009 r. J. M. złożył pismo, w którym ponawiając wniosek o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu, wystąpił o wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi, pismem z dnia 19 lutego 2009 r. Komendant Miejski Policji w Opolu poinformował J. M., że sprawa z jego wniosku nie może zostać rozpatrzona pozytywnie. Wyjaśnił, że uprawnienie wnioskodawcy do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego do 2005 r. ustalano na podstawie składanych corocznie oświadczeń mieszkaniowych i realizowano w oparciu o decyzję z dnia 2 czerwca 1998 r., nr [...]. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylając jednak, w dniu 28 grudnia 2005 r., § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), pozbawił z dniem 1 stycznia 2006 r. emerytów i rencistów policyjnych prawa do tego świadczenia oraz właściwości organów do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Z tego też względu oświadczenia mieszkaniowe złożone po 1 stycznia 2006 r. nie mają charakteru sprawy administracyjnej i nie podlegają załatwieniu w drodze decyzji. Pismem z dnia 26 lutego 2009 r., J. M. złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu skargę na odmowę wydania, przez Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, decyzji w sprawie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Postanowieniem z dnia 10 marca 2009 r., nr [...], Opolski Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 123 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o nieuwzględnieniu zażalenia uznając, że organ pierwszej instancji podjął czynności, udzielając w formie pisma odpowiedzi na wniosek J. M. Nadto wyjaśnił, że podstawę podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie muszą stanowić przepisy prawa materialnego. W przypadku równoważnika za remont lokalu mieszkalnego brak jest jednak przepisów stanowiących podstawę jego wypłaty emerytowi policyjnemu. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że wypłata równoważnika jest czynnością materialno – techniczną niewymagającą wydania decyzji, która to forma przewidziana została jedynie w przypadku przyznania policjantowi prawa do równoważnika. Jednocześnie na skutek nowelizacji rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylony został § 8 tego rozporządzenia, stanowiący o stosowaniu jego przepisów także do emerytów policyjnych. Inny natomiast przepis, pozwalający traktować, w zakresie prawa do równoważnika za remont mieszkania emeryta policyjnego w sposób analogiczny do policjanta w służbie czynnej, nie istnieje. Powołując art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji organ stwierdził, iż na jego podstawie prawo do równoważnika przysługuje policjantowi, a nie emerytowi policyjnemu. Przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nie pozwalają z kolei traktować emerytów policyjnych w zakresie tego prawa w sposób tożsamy z policjantami w służbie czynnej. Nie gwarantuje ona zatem emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. M. zarzucił Komendantowi Miejskiemu Policji w Opolu bezczynność w wydaniu decyzji dotyczącej wypłaty wnioskowanego równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przedstawiając stan faktyczny sprawy, skarżący zakwestionował stanowisko organu odwoławczego przedstawione w postanowieniu z dnia 10 marca 2009 r., co do braku podstaw rozpoznania sprawy w drodze decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i powołując argumenty przedstawione w postanowieniu organu odwoławczego podniósł, iż uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 powoływanego rozporządzenia zamknęło prawną możliwość wydawania przez jakikolwiek organ decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, cofnięciu zwrocie przez emeryta policyjnego, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. To z kolei oznacza, że obecnie nie tylko nie można wydać decyzji o przyznaniu emerytowi wskazanego świadczenia, lecz także nie można modyfikować uprawnienia emeryta w razie zmiany stosunków faktycznych, uzasadniających zmianę podstawy wymiaru tego świadczenia, ponieważ zlikwidowano także procedurę, na podstawie której ustalano coroczną wysokość świadczenia do wypłaty. W efekcie tego w obecnym stanie prawnym żaden organ nie ma nie tylko obowiązku, lecz także prawa do wydania żądanej decyzji. Brak kompetencji do wydania w sprawie decyzji nie stanowi jednak o bezczynności organu. Komendant Miejski Policji zachował się bowiem zgodnie z prawem, kierując do skarżącego, w odpowiedzi na jego wniosek, niestanowiące decyzji pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. rozpoznają skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. art. 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy, tj. również w sprawie bezczynności organu w wydaniu decyzji (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało działanie Komendanta Miejskiego Policji w Opolu, do którego wpłynął wniosek skarżącego, będącego emerytem policyjnym, o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego za lata od 2006 do 2009 r. Organ ten, w kierowanym do skarżącego piśmie wyraził pogląd, że brak jest prawnych podstaw do rozpatrzenia tego wniosku w drodze decyzji. Dla oceny zasadności wniesionej do Sądu skargi na bezczynność organu, decydujące znaczenie miało zatem ustalenie, czy Komendant Miejski Policji w Opolu zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego i ustosunkowania się do niego w drodze decyzji administracyjnej. Ta bowiem okoliczność, będąca istotą żądania skarżącego, jest przesądzająca dla uznania, że organ znajduje się w stanie bezczynności. Dokonując oceny w tym zakresie w pierwszej kolejności wskazać należy, że o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy właściwy miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy organ nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej w prawnie ustalonym terminie. Innymi słowy, bezczynność ma miejsce nie tylko wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w terminie określonym przez prawo ale także i wtedy, gdy na organie spoczywa obowiązek zachowania określonej prawem formy, lecz tego nie czyni. Zgodzić się przy tym należy ze stanowiskiem, wyrażanym wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 71/06, LEX nr 334271), że dla zasadności skargi w tym przedmiocie nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność administracji publicznej spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania. Istotną kwestią z punktu widzenia skargi na bezczynność jest zatem występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje bowiem zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego. W myśl art. 149 P.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność sąd zobowiązuje wszak organ do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego, dokonania czynności bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać należy, że do końca 2005 r. prawo emeryta policyjnego do równoważnika pieniężnego za remont lokalu wywodzono z przepisu § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca z 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2002 r. nr 100 poz. 919) stanowiącego, że przepisy rozporządzenia stosuje się m.in. do emerytów i rencistów policyjnych. Przepis § 9 ust. 2 tego rozporządzenia określał natomiast właściwość organów uprawnionych do wydawania decyzji w tym przedmiocie, odsyłając w tym zakresie w § 9 ust. 2 pkt 1 do § 9 ust. 1. Wskazane regulacje zostały jednak z dniem 1 stycznia 2006 r. uchylone rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U z 2005 r. Nr 266 poz. 2246). Bez wątpienia zatem regulacje te od dnia 1 stycznia 2006 r. nie mogły stanowić podstawy prawnej rozpoznania sprawy o wypłatę emerytowi policyjnemu równoważnika pieniężnego za remont mieszkania. W wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, na tle nowelizacji rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), będącego analogiczną regulacją jak przepisy § 1 pkt 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia nowelizującego z dnia 28 grudnia 2005 r., Trybunał Konstytucyjny wyraził jednak pogląd, że regulacja cofająca emerytom i rencistom uprawnienia do równoważnika nie narusza ani ustawy o Policji ani Konstytucji, zatem nie narusza praw nabytych byłych funkcjonariuszy, które zresztą nie mają charakteru absolutnego i mogą być wzruszone. Na tle tego wyroku, analogiczny wniosek można wysnuć odnośnie przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Dostrzec tym samym należy, iż uprawnienia emerytów policyjnych reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U z 2004 r. nr 8 poz. 67 ze zm.), która w art. 29 ust. 1 stanowi, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych [...] w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Kwestii mieszkań i związanych z nimi uprawnień policjantów dotyczą z kolei przepisy rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm.), a wśród nich przepis art. 91 stanowiący, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Zdaniem Sądu, uchylenie przepisów określających właściwość organów do wydania decyzji w sprawach przyznania, odmowy przyznania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych oraz członków rodzin (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r.) nie oznacza zatem, że w sytuacji wydania w przeszłości decyzji przyznającej emerytowi policyjnemu równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wystąpienia przez niego z wnioskiem o przyznanie tego świadczenia za lata od 2006 do 2009 r, a więc od czasu gdy weszła w życie nowa regulacja, nie ma przepisów stanowiących podstawę do określenia właściwości organu, który uprawniony jest do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku. Skoro bowiem przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji odsyłają w zakresie uprawnień mieszkaniowych emerytów policyjnych do zasad przewidzianych dla funkcjonariuszy, to uznać należy, że organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta policyjnego odnoszącego się do stosunku prawnego w zakresie spraw mieszkaniowych jest organ właściwy do rozpoznania takiego wniosku, jak w przypadku gdyby został złożony przez funkcjonariusza (na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy - § 9 ust. 1 obowiązującego aktualnie rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2006 r.). Wskazać bowiem trzeba, iż w ocenie Sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Skoro zatem emeryt policyjny ubiega się o przyznanie mu prawa do równoważnika za remont lokalu, to jego wniosek powinien zostać rozpatrzony przez właściwy organ w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego przyznany został skarżącemu decyzją z dnia 2 czerwca 1998 r. Zgodnie z powyższym uznać należało, że właściwy organ, którym w tym przypadku, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., jest Komendant Miejski Policji w Opolu, obowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego o wypłatę równoważnika za lata 2006 – 2009 w formie decyzji administracyjnej. Skutkiem przyznania skarżącemu w przeszłości prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, było bowiem powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymaga także wydania decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wskazać należy, iż stosownie do treści art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności dopuszczające odstępstwo od tej zasady. Pismo organu informujące stronę o niemożliwości załatwienia sprawy z jej wniosku nie mogło zatem stanowić formy załatwienia sprawy w przedmiocie wypłaty równoważnika. Tym samym należało stwierdzić, że Komendant Miejski Policji w Opolu dotychczas nie załatwił sprawy w sposób formalny, wymagany powołanymi wyżej przepisami, co skutkuje stwierdzeniem, że pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Odnosząc się do stanowiska organu wskazać przy tym przyjdzie na wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że nie da się go pogodzić z wynikającą z art. 8 K.p.a. zasadą działania organów w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Sytuacja prawna obywateli kształtowana musi być w sposób jednoznaczny, a konstytucyjna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) wymaga, by zmiany tej sytuacji dokonywane były w sposób przejrzysty i zrozumiały dla obywatela, w drodze umożliwiającej kontrolę sądową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 4/09). Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 P.p.s.a. zobowiązano Komendanta Miejskiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku skarżącego w formie decyzji. Termin do wydania decyzji został ustalony z uwzględnieniem okoliczności sprawy, a moment rozpoczęcia jego biegu - stosownie do przepisu art. 286 § 2 P.p.s.a.