I SA/Sz 737/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Zaremba, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.),, Sędzia WSA Kazimierz Maczewski, Protokolant Anna Kalisiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi P.M. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułu wykonawczego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz P. M . kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]r., którym organ I instancji odmówił przystąpienia do egzekucji i orzekł o zwrocie tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego na dłużnika K. B. przez wierzyciela - P.I., ze względu na niedopuszczalność egzekucji administracyjnej. Z dokonanych przez organy ustaleń wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. postanowieniem z dnia [...]r. przekazał Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w S. , jako organowi egzekucyjnemu, tytuł wykonawczy o nr [...], który został wystawiony przez P. M. I. na zobowiązanego K. B., zamieszkałego w S. przy ulicy [....]. W tytule wykonawczym, jako rodzaj należności podlegającej egzekucji wierzyciel wskazał nieuiszczenie opłat z tytułu opłaty parkingowej, wynikającej z przepisu art. 13 ust. 2 lit. a i 2 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) i pkt 7 załącznika do ww. ustawy. Organ egzekucyjny zbadał z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej w oparciu o art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm.) i odmówił przystąpienia do egzekucji wskazując w uzasadnieniu postanowienia na brak podstaw prawnych, z których miałby wynikać obowiązek organu do wszczęcia takiego postępowania. Zdaniem organu nałożona kara nie wynika z decyzji ani postanowienia właściwego organu. Dodatkowo ustawa o drogach publicznych, na którą powołuje się wierzyciel, nie określa w sposób jednoznaczny, na kogo nakładana jest kara pieniężna lub opłata dodatkowa. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają także, w jakim terminie opłaty te podlegają opłacie. Wierzyciel - P. M. I. pismem z dnia [...] złożył zażalenie na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...]r. wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu zażalenia wierzyciel wskazał, iż podstawą prawną żądania kary pieniężnej od właściciela pojazdu za parkowanie bez uiszczenia opłaty był art. 13 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione od wniesienia opłat drogowych (art. 13 ust. 2 pkt 4 w/w ustawy). W przypadku nieuiszczenia opłaty pobiera się kary pieniężne (art. 13 ust. 2 lit. a), której wysokość została ustalona w załączniku do ustawy i wynosiła 50 zł. Treść powyższych przepisów uzasadnia według wierzyciela przyjęcie, że obowiązek uiszczenia opłaty pieniężnej wynika wprost z ustawy i żaden organ nie musiał ustalać tej kary w drodze decyzji administracyjnej. Na potwierdzenie swego stanowiska wierzyciel powołał również treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 27 września 2002r., sygn. akt SKO.I.5220/88/2002. Odnośnie wskazania osoby zobowiązanej do uiszczenia przedmiotowej opłaty Prezydent Inowrocławia powołał się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego O/Z w Poznaniu z dnia 12 lutego 1998r., sygn. akt I SA/Po 876/97. Zdaniem P.I. zobowiązanym do uiszczenia opłaty jest właściciel pojazdu chyba, że wskaże on inną osobę, która w danym dniu korzystała z pojazdu, przy czym obowiązek uiszczenia kary powstaje niezwłocznie po zajęciu miejsca postojowego. Wierzyciel powołał się także na zapis § 8 uchwały Rady Miejskiej I. nr [...] w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Inowrocławia, ustalenia stawek tych opłat oraz sposobu ich pobierania - [...]) zgodnie z tym przepisem właściciel pojazdu był zobowiązany do wniesienia opłaty za parkowanie niezwłocznie po zajęciu miejsca postojowego, w przypadku, gdy tego nie uczynił to był zobowiązany do uiszczenia kary pieniężnej. Dlatego zdaniem wierzyciela nie jest uzasadniony zarzut organu egzekucyjnego, iż nie można ustalić terminu zapłaty kary pieniężnej, ponieważ jak podkreśla wierzyciel, obowiązek uiszczenia kary pieniężnej powstaje najpóźniej po opuszczeniu parkingu przez właściciela pojazdu. Dyrektor Izby Skarbowej podzielił stanowisko organu I instancji, stwierdził, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej kar pieniężnych, jednakże, żeby należności te mogły być dochodzone w drodze egzekucji administracyjnej niezbędne jest, aby wynikały z decyzji albo postanowień właściwego organu. W tytułach wykonawczych, realizowanych w niniejszym postępowaniu wierzyciel nie dopełnił obowiązku wypełnienia poz. 30 tytułu wykonawczego, w której to pozycji należy wskazać datę i numer orzeczenia, z którego wynika egzekwowana należność, a w rzeczywistości zakreślił, iż należność wynika ze zgłoszenia. Ponadto wskazał, że ustawa o drogach publicznych nie precyzuje na kogo (właściciela, użytkownika) nakładana jest przedmiotowa kara pieniężna, brak jest w związku z tym jednoznacznego wskazania osoby zobowiązanej do jej uiszczenia. Zdaniem organu odwoławczego w świetle obowiązujących przepisów w przypadku kar pieniężnych za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych, nie ma możliwości stwierdzenia, iż zobowiązany uchyla się od uregulowania nałożonej kary. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał również, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie określają terminu, w jakim należności te podlegają zapłacie. Brak jest możliwości takiego stwierdzenia nawet w przypadku ewentualnego wyznaczenia terminu do uiszczenia tych zobowiązań w decyzji lub postanowieniu. Sankcjonowanie takiego terminu oznaczałoby zdaniem organu dopuszczenie możliwości swobodnego ustalania terminu przez organy wydające rozstrzygnięcie administracyjne, a w konsekwencji nierównego traktowania podmiotów zobowiązanych. Jeżeli zatem z przepisu prawa nie wynika wprost, kto jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia należności, a także w jakim terminie należność ta ma zostać uiszczona, to zdaniem organu brak jest podstaw do skierowania do egzekucji tytułu wykonawczego obejmującego kary pieniężne. Ponadto organ II instancji powołał się na przepis art. 25 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, linię orzecznicza i stanowisko Ministerstwa Finansów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. I. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o uchylenie postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Strona skarżąca podtrzymała argumenty zawarte uprzednio w zażaleniu od postanowienia Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego, sprowadzające się głównie do zakwestionowania stanowiska organów, że opłaty postojowe dochodzone w postępowaniu egzekucyjnym muszą wynikać z decyzji lub postanowień; że brak jest określenia podmiotu na który nakładana jest kara; terminu w jakim powinna być uiszczona kara pieniężna. Jednocześnie zdaniem skarżącego zachodzi tożsamość podmiotowa pomiędzy osobą, która powinna uiścić opłatę za parkowanie i osobą, która jest zobowiązana do uiszczenia kary pieniężnej. Bezsporne jest zdaniem strony skarżącej, że obowiązek zapłaty kary pieniężnej spoczywa na osobie, która zobowiązana jest do wniesienia opłaty za parkowanie. W niniejszej sprawie nie istnieje spór, co do tego, która osoba była zobowiązana do wniesienia opłaty za parkowanie. Pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę na okoliczność, że organy egzekucyjne nie kwestionują faktu, że to K. B. użytkował samochód w dniu [...], i nie uiścił opłat parkingowych, lecz to, czy w świetle przepisów obowiązujących w okresie, gdy K. B. zaparkował pojazd samochodowy na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania, istniała podstawa prawna do żądania od niego zapłacenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty parkingowej W ocenie pełnomocnika skarżącej kwestionowanie faktu istnienia podstawy prawnej do żądania od K. B. uregulowania kary pieniężnej jest kwestionowaniem przez organ egzekucyjny przepisów regulujących tę należność. Pełnomocnik podał dalej, że orzecznictwo nie podziela wątpliwości organów egzekucyjnych i w tym zakresie odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt I SA/Bd 418/04 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02. Reasumując pełnomocnik skarżącego wywiódł, że Dyrektor Izby Skarbowej, a także Naczelnik Urzędu Skarbowego naruszyły wynikający z art. 29 ustawy egzekucyjnej zakaz badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Pełnomocnik strony skarżącej przyznał, że zapis w pozycji 30 tytułu wykonawczego był błędny, a powinien zostać zakreślony pkt 3 wskazujący, iż należność wynika "z mocy prawa". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ podtrzymał stanowisko, iż zarząd drogi obowiązany jest przeprowadzić w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe, a wymierzenie kar pieniężnych winno następować w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor Izby Skarbowej powołał się także na stanowisko Rzecznika Spraw Obywatelskich, który złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2004 r. sygn. I SA/Bd 257/04. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, Dyrektor Izby Skarbowej zauważa, iż organ egzekucyjny oceniając, czy tytuł wykonawczy kwalifikuje się do realizacji uprawniony był zbadać, czy należność nim objęta wymieniona jest w art. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i czy zostały spełnione dodatkowe warunki określone w art. 3 i art. 4 tej ustawy. W uzupełnieniu skargi w piśmie z dnia [...]r. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że pieczęć urzędowa wierzyciela zamieszczona w tytule wykonawczym nie spełnia wymogów art. 2a pkt 3 oraz art. 16c ust. 1 i art. 16d w związku z art. 16c ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczpospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. Nr z 2005 r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.); że tytuł wykonawczy wskazuje na obowiązek pobierania odsetek oraz dokonuje ich wyliczeń a ustawodawca nie przewidział dla tego rodzaju należności pobierania odsetek, podtrzymując jednocześnie stanowisko co do braku dopuszczalności egzekwowania przedmiotowych kar z mocy prawa i powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 52/04, korelującymi z tym wyrokiem zmianami art. 10 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 200, poz. 1953 ze zm.).Organ dodatkowo wskazał, że WSA w wyrokach z dnia 18 lipca 2007 r. sygn. akt II SA /Sz 472 i 473/07 stwierdził nieważność uchwał R. M. I. z dnia 25 maja 2001 r. i z 02 maja 2002 r. będące podstawą opłat i kar o których mowa w tytule wykonawczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym (Dz.U. Nr z 2002, Nr 110, poz. 968 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Konstrukcja tego przepisu oznacza, że postępowanie egzekucyjne jest postępowaniem odrębnym od postępowania wymiarowego. Postępowanie egzekucyjne jest bowiem postępowaniem wykonawczym, organ egzekucyjny nie jest więc uprawniony do merytorycznego rozstrzygania sprawy. Kompetencje w tym bowiem zakresie przysługują innemu organowi. Kompetencje organu egzekucyjnego sprowadzają się do badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej oraz do badania, czy tytuł wykonawczy spełnia warunki formalne. W razie stwierdzenia, że egzekucja administracyjna jest niedopuszczalna lub tytuł wykonawczy nie spełnia warunków formalnych organ egzekucyjny ze względu na wskazany wyżej przepis nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi. Warunki formalne tytułu wykonawczego określone zostały w art. 27 ustawy egzekucyjnej. Jednym z wymogów formalnych tytułu wykonawczego jest wskazanie podstawy prawnej obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Chodzi więc w tym przypadku o podanie aktu prawnego na podstawie, którego określony został obowiązek. Egzekucję administracyjną stosuje się stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa. W sytuacji, gdy podstawą egzekucji jest przepis prawa, a więc gdy obowiązek wynika bezpośrednio z ustawy, a nie rozstrzygnięcia administracyjnego, ten akt będzie stanowił podstawę prawną egzekwowanego obowiązku. Może się jednak okazać tak jak w przedmiotowej sprawie, że istnieje spór między wierzycielem, a organem egzekucyjnym, czy obowiązek objęty tytułem wykonawczym wynika z przepisu prawa. Nie można więc w niniejszej sprawie podzielić zarzutu skargi, że organ egzekucyjny przekroczył w tej sytuacji kompetencje określone w art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Problematyka egzekucji należności pieniężnych wynikających z nieuregulowanych opłat z tytułu parkowania pojazdów samochodowych w miejscach publicznych była już przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. W szczególności należy mieć na uwadze przywoływany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 lipca 2004 r. sygn. akt I SA/Bd 257/04, od którego skargę kasacyjną wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2005 r. sygn. akt FSK 2580/04 podzielił argumenty sądu I instancji i oddalił skargę RPO. Sąd ten nawiązując do treści art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zgodnie, z którym korzystanie z dróg publicznych może być uzależnione w przypadkach określonych w ust. 2, od wniesienia opłat drogowych, stwierdził, że z przepisu tego wyraźnie wynika, że wszelkie sytuacje, które polegają na korzystaniu z dróg publicznych są obciążone obowiązkiem ponoszenia opłat drogowych. Zakres przedmiotowy tego obowiązku zakreślony został przepisami art. 13 ust. 2 pkt 1a, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy. Tak wyrażony obowiązek ponoszenia opłat drogowych wskazuje zdaniem tego Sądu na podmioty, na które obowiązek taki został nałożony. Skoro przedmiotem obowiązku w zakresie ponoszenia opłat drogowych jest korzystanie z dróg publicznych, to w konsekwencji zobowiązanym do ponoszenia tych opłat jest podmiot korzystający z dróg publicznych. W myśl art. 13 ust. 2 lit. a ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych bez zezwolenia lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu oraz za nieuiszczenie opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach pobiera się kary pieniężne. Takie też stanowisko zawarte jest w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt SA/Sz 492/05, z dnia 05 kwietnia 2006 r. sygn. akt SA/Sz 719/06. Ponadto wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 10 grudnia 2002r. w sprawie P 6/02 m.in. § 3 ust.1, § 4 ust.1, § 8 ust.2 i § 9 ust.1 pkt.2 i ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 2000r. w sprawie szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych (Dz.U. z 2000r Nr. 51, poz. 608) uznane zostały za niezgodne z Konstytucją RP we wskazanym w wyroku zakresie, jak również za niezgodny z Konstytucją RP uznano art.13 ust.4 ustawy z 21 marca 1985r. o drogach publicznych w zakresie, w jakim przepis ten upoważniał Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad wprowadzania opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych oraz organu właściwego do ustalania tych opłat. Jednocześnie we wskazanym wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.13 ust.4 ustawy o drogach publicznych w zakresie, który zakwestionowano, a także przepisy § 3 ust.1, § 4 ust.1, § 8 ust.2 powołanego rozporządzenia tracą moc z dniem 30 listopada 2003r. W świetle przytoczonych przepisów oraz treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, powołanych wyżej wyrokach WSA i NSA należało uznać, że nałożona na skarżącą kara pieniężna znajdowała oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Zarówno z wykładni językowej, systemowej i celowościowej wymienionych wyżej przepisów wynika, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za korzystanie z dróg publicznych jak i obowiązek ponoszenia kary pieniężnej w razie stwierdzenia nie wniesienia opłaty za korzystanie z dróg publicznych spoczywa na podmiocie korzystającym z dróg, co wynika wprost z przepisu art. 13 ust. 1 w związku z art. 13 ust 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych. W stanie prawnym obowiązującym w lipcu 2002 r. obowiązek ten został nałożony bezpośrednio przepisem prawa. W ustawie o drogach publicznych ustalone zostały istotne elementy tego obowiązku tj. adresat (korzystający z drogi publicznej, w postaci parkowania w strefach płatnego parkowania), sposób zachowania się tj. nieuiszczenie opłaty z tego tytułu, a nadto w załączniku do ustawy określono wysokość kary z tego tytułu w wysokości 50 zł. W tym okresie nie istniały podstawy prawne zawierające procedury, które powodowały nadaniu obowiązkowi zapłaty kar pieniężnych indywidualnego charakteru w drodze decyzji lub postanowienia przez właściwy organ władzy publicznej. Ewentualny błąd co do osoby zobowiązanej może być przedmiotem rozpoznania po wniesieniu stosownego zarzutu. Okoliczność zaś, że tytuł został wystawiony 04 listopada 2003 r. nie ma dla oceny jej legalności istotnego znaczenia albowiem utrata mocy obowiązującej wskazanych przepisów wpływa na możliwość nakładania opłat i kar, a nie egzekwowania nałożonych zgodnie z obowiązującym prawem obowiązków. Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1570 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji. Oznacza to, że sądowa kontrola ostatecznych rozstrzygnięć polega na badaniu ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego na dzień orzekania przez te organy. Konsekwencją sprawowanej przez Sąd funkcji kontrolnej jest brak uprawnienia do wydawania wyroków merytorycznie załatwiających sprawę w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej. W przypadku stwierdzenia w wyniku kontroli, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, Sąd takie rozstrzygnięcie eliminuje z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia (art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Powoływanie się zatem przez Dyrektora Izby Skarbowej na okoliczności powstałe po wydaniu zaskarżonych rozstrzygnięć (stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej I. nr XXXVI/500/2001 z dnia 25 maja 2001 r. w sprawie wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych Inowrocławia, ustalenia stawek tych opłat oraz sposobu ich pobierania [...]), bądź na inne uchybienia w tytule wykonawczym, które zdaniem tego organu przemawiają za zasadnością zwrotu tytułu, w sytuacji gdy nie były one przedmiotem postępowania i elementem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego tak pierwszej jak i drugiej instancji nie może być podstawą orzekania przez Sąd. Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej jak i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i stosownie do art. 145 § 1 pkt 1c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec należało o ich uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art.200, art. 205 § 2 wskazanej wyżej ustawy i § 14 pkt 2 ppkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm ).