III SA/Wr 684/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. E M złożył dnia [...] r. wniosek o umorzenie odsetek z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych ze względu na jego trudną sytuację ekonomiczną. Po opłaceniu rachunków na utrzymanie [...] rodziny pozostaje bowiem miesięcznie około [...] zł. Z tej przyczyny spłata zaległości w kwocie [...] zł jest dla niego niemożliwa. Prezes K R U S decyzją z dnia [...] r. odmówił E M umorzenia odsetek z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników za okres [...] kwartał [...] r. – [...] kwartał[...] r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na to, że wnioskodawca korzystał z uprawnień z tytułu objęcia go ubezpieczeniem oraz że w rodzinie wnioskodawcy osiągane są dochody z tytułu umów o pracę. Podkreślił również, że wnioskodawcy w [...] r. udzielono ulgi w postaci rozłożenia zaległości na raty. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E M podniósł, że podjął z [...] pracę nisko wynagradzaną, jaką można było znaleźć. Koszta utrzymania rodziny są natomiast wysokie. [...] dzieci potrzebuje[...] [...] . Koszty utrzymania domu, takie jak opał, prąd, gaz też są wysokie. [...] choruje na [...] , a leki są drogie. Trzeba ponadto ponosić koszta [...] oraz[...] . W okresie objętym zaległością żona odwołującego się nie korzystała ze świadczeń KRUS – urlopu macierzyńskiego, świadczeń chorobowych czy wypadkowych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ostateczną decyzją z dnia r. P KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że powołując się na trudną sytuację materialną odwołujący się nie przedstawił żadnych innych dowodów o zdarzeniach losowych uniemożliwiających spłatę zadłużenia. Organ przyjął, że dodatkowe dochody uzyskiwane poza rolnictwem umożliwiają regularną spłatę należności bez pozbawienia rodziny odwołującego się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W skardze do W S A E M powołał się na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniach społecznych rolników. Stwierdził, że przepis ten jest podstawą umorzenia składki ubezpieczeniowej z tytułu ważnego interesu płatnika. Nie uzależnia ewentualnego umorzenia zaległości od zdarzeń losowych, jak wywodzi organ. Trudna sytuacja ekonomiczna jest sama w sobie ważnym interesem płatnika umożliwiającym zastosowanie powołanego art. 41 ust. 1. W odpowiedzi na skargę P KRUS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że wszystkie okoliczności wskazane przez skarżącego wzięto pod uwagę już przy rozpatrzeniu jego wniosku z dnia[...] . Skarżący nie wskazał żadnych zdarzeń losowych, które zaistniały w jego gospodarstwie po dniu [...] ., czyli po wydaniu decyzji I instancji, które miałyby wpływ na stan rozliczeń z tytułu odsetek. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie u.p.p.s.a.). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291). Według tego przepisu Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "może umorzyć" świadczy o tym, że mamy do czynienia z woli ustawodawcy z uznaniem administracyjnym. Zwrot "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego" ma natomiast charakter prawnie niedookreślony. Decyzja administracyjna wydana na tak skonstruowanej podstawie materialnoprawnej jest określana jako akt administracyjny swobodny (zob. J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2005, s. 331). W takiej sytuacji normatywnej sądowa kontrola decyzji administracyjnej obejmuje wyłącznie zbadanie, czy jej wydanie poprzedzono prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Kontrola legalności takich decyzji, wydanych w ramach uznania administracyjnego czy na podstawie pojęć prawnych niedookreślonych jest bowiem ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści. Sąd nie ocenia także wydanej decyzji w aspekcie jej celowości, według zasad słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie bowiem w sprawie umorzenia zaległości na rzecz KRUS należy do kompetencji organów orzekających. Sąd nie ma natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, czyli umorzenia należności zgodnie z żądaniem zawartym w skardze. Uznanie administracyjne czy pojęcia prawne niedookreślone nie pozostawiają jednak organowi pełnej swobody w wydawaniu decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] r., sygn. akt III [...] (...) podkreślił, że swoboda ta jest ograniczona dyrektywami wyboru sformułowanymi w ustawie. Sąd jest zatem zobowiązany do oceny, czy postępowanie administracyjne było prowadzone niewadliwie i czy organ przy wydawaniu decyzji o charakterze swobodnym dokonał rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki i czy ocena dowodów zawarta w motywach decyzji w sprawie umorzenia nie jest dowolna. Zdaniem Sądu, w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego, ani w I instancji, ani w II instancji nie poddano wszechstronnej ocenie materiału dowodowego sprawy. W sytuacji, gdy skarżący składając wniosek z dnia [...] r. wnosił wprawdzie o umorzenie odsetek z tytułu zaległych składek ubezpieczeniowych ze względu na jego trudną sytuację ekonomiczną. Podał jednak kwotę [...] zł, której spłata jest dla niego niemożliwa. Organ I instancji powinien był zatem wyjaśnić te kwestie, wzywając wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego do uzupełnienia w tym zakresie podania. Rozpatrując sprawę organ orzekający powinien był odnieść się do konkretnych dochodów i wydatków rodziny skarżącego, aby ustalić, jaka jest sytuacja finansowa tej rodziny, a następnie odnieść tę sytuację do kryteriów umorzenia zaległości określonych w powołanym art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy. Jednakże ani w postępowaniu I, ani II instancji tego nie uczyniono. Zastosowano także w sprawie kryterium zdarzenia losowego, od wystąpienia którego organ uzależnił zastosowanie wnioskowanej ulgi. Skarżący trafnie zarzucił, że jest to kryterium nieujęte w ustawie. W ocenie Sądu, stanowisko przyjęte przez organ KRUS w sprawie nie jest zatem zasadne. Wydanie decyzji na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było poprzedzone postępowaniem, które uwzględniłoby przesłanki umorzenia zaległości ujęte w tym przepisie. Naruszono w ten sposób zasady postępowania dowodowego, ujęte w art. 7, art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ nie wykazał w szczególności, że zebrany materiał dowodowy nie przemawia za umorzeniem należności, poprzestając na ogólnikowym założeniu, nieopartym o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, że rodzina skarżącego uzyskuje wystarczające dochody pozwalające na spłatę istniejącego zadłużenia wobec KRUS. Podjęta decyzja nie mieściła się zatem w zakresie wyznaczonym przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Nie wykazała zachowania proporcji pomiędzy ważnym interesem zainteresowanego, jego możliwościami płatniczymi, a stanem finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Należy podkreślić, że ustawowym obowiązkiem KRUS jest wprawdzie dochodzenie należności z tytułu składek, w tym z wykorzystaniem wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności, ale musi to czynić zgodnie z prawem. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem, na podstawie art. 145 § 1 pk1 lit. a) oraz lit. c) u.p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.