II OSK 6/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 27/09 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile od [...] Spółki z o.o. z siedzibą w P. kwotę 460 (słownie: czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 18 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Po 27/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając skargę Spółki z o.o. "[...]" w P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] października 2008r nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Pilskiego z dnia [...] lipca 2008r. nr [...]. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z dnia 03 lipca 2007 r., działając na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj. Dz.U. z 2007 r. Nr 44 poz. 287 ze zm.) oraz art. 115a ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.), wystąpił do Starosty Pilskiego o wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. W wystąpieniu zawarł informację o ustaleniach kontroli, załączając do pisma sprawozdanie z kontroli, nr [...]. Wskazano, iż przeprowadzona kontrola wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, co uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Kontrolowana jednostka usytuowana jest w zachodniej części miasta Piła, badania przeprowadzono na terenie posesji przy ul [...], w którym mieści się Stowarzyszenie "[...]" Wielkopolskie Centrum Pomocy [...] "[...] " [...] (punkt pomiarowy nr 1) oraz przed budynkiem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] (punkt nr 2). Kontrola poziomu dźwięku w środowisku wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w wysokości 1,3 dB dla pory dnia, na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pomiarami objęto łączną pracę maszyn i urządzeń w hali produkcyjnej zakładu Spółki "[...]" - wentylatora wyciągowego ze stanowisk spawalniczych (1 szt.), sprężarki śrubowej i tłokowej (1 szt.), wentylatorów plazmy (7 szt.) oraz trzech wózków widłowych przy udziale czynności załadunkowo-rozładunkowych na placu. Przedstawiono przyjętą metodę pomiarów, warunki meteorologiczne panujące podczas pomiarów, opis procedury pomiarowej i wykorzystanej aparatury, wyniki pomiarów. Wskazano, że dla badanego terenu równoważny poziom dźwięku A (dB) (LAeq (dB) wynosi dla pory dnia 55,0 dB (w godzinach 6:00 - 22:00 oraz 45 dB dla pory nocy (22:00 - 6:00). Wskazano, iż funkcję terenów, na których usytuowano punkty pomiarowe przyjęto w oparciu o informację uzyskaną z Urzędu Miasta w Pile - dla rejonu ulicy [...] obowiązywał w dacie kontroli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone, jak dla przeważającego rodzaju terenu. Badania wskazywały, że równoważny poziom dźwięku emitowanego do środowiska z terenu Spółki wynosił w pkt nr 1 - 56.3 dB, natomiast w pkt nr 2 - 58,1 dB. Prezydent Miasta Piły, pismem z dnia 29 listopada 2007 r. znak [...], poinformował Starostę Pilskiego, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic [...] - Al. Wojska Polskiego, uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej Piły z dnia 2 marca 1999 r., nr VIII/46/99, teren Spółki "[...]" oraz posesja przy ul. [...] położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem AG/U/M i przeznaczone zostały na potrzeby aktywności gospodarczej, usług i na cele mieszkaniowe, natomiast posesja przy ulicy [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem Uz - teren przeznaczony na cele zdrowia: tereny pod szpitale i domy opieki społecznej. Starosta Pilski pismem z dnia 2 lipca 2008 r. poinformował "[...]" Sp. z.o.o. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu powstającego w związku z działalnością spółki. Spółkę poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz prawie do czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], Starosta Pilski określił dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez maszyny i urządzenia pracujące w halach produkcyjnych oraz na terenie placu manipulacyjnego Spółki "[...]" usytuowanych przy Alei [...] w P. na tereny najbliższej: 1) zabudowy mieszkaniowo - usługowej w wysokości: - LAeq N (powinno być D) dla pory dnia 55 dB - LAeq N dla pory nocy 45 dB 2) przeznaczone pod szpitale i domy opieki społecznej w wysokości: - LAeq N (powinno być D) dla pory dnia 50 dB - LAeq N dla pory nocy 40 dB. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 115 a ust. 1 w zw. z art. 378 ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dokonana w dniu 20 czerwca 2008 r. kontrola poziomu hałasu emitowanego przez Spółkę wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Uwzględniono przy tym funkcje terenu otaczającego zakład Spółki. Od decyzji tej odwołanie wniosła Spółka "[...]" podnosząc, że budynek mieszkalny przy ul. [...] zlokalizowany jest na terenie jednostki bilansowej planu zagospodarowania przestrzennego AG/U/M, co jednoznacznie określa podstawową i przeważającą funkcję tego terenu jako terenu aktywności gospodarczej i usług, natomiast funkcja mieszkaniowa stanowi wyłącznie funkcję uzupełniającą. W tej sytuacji stosownie do zapisów art. 114 ustawy Prawo ochrony środowiska przy ustaleniu poziomu hałasu należy uwzględnić przeważający rodzaj terenu, w tym przypadku działalności produkcyjnej. Analogiczne zasady należało zastosować w stosunku do działki zlokalizowanej przy ul. [...], która znajduje się w przeważającej części w obszarze przemysłowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 115 i 115a ustawy Prawo ochrony środowiska, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Pilskiego z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło przepis art. 115a ust. 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska wskazując, iż w wyniku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu poza zakładem, w wyniku jego działalności, wydawana jest decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu, a za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Wskaźniki powyższe określone zostały w drodze rozporządzenia, z uwzględnieniem zróżnicowania przeznaczenia terenów. Przytoczono przepis art. 114 ust. 1 przedmiotowej ustawy i wskazano, że w przypadku, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu, zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy. Z akt sprawy wynikało, że teren objęty postępowaniem znajduje się na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 2 marca 1999 r., który przewidywał dla posesji przy ul. [...] przeznaczenie na cele pod szpitale i domy opieki, natomiast teren położony przy ul. [...] przeznaczał na cele mieszkaniowo - usługowe. W ocenie Kolegium zarówno teren położony przy ul. [...], jak i położony przy ul. [...], są zaliczone do jednego rodzaju terenu, stąd brak jest przesłanek dla ustalania dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu. Skoro wyniki kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Poznaniu Laboratorium Delegatury w Pile wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zasadnym było wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu emitowanego przez zakład. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła "[...]" Sp. z. o.o. z siedzibą w P.. Wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach skarżąca spółka zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 112a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie wskaźnika poziomu hałasu, jak również naruszenie art. 77 oraz 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. W ocenie skarżącej Spółki organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia art. 112a pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez dokonanie pomiarów poziomu hałasu emitowanego przez zakład wyłącznie w porze dnia, w godzinach od 9.30 do 11.30, gdy istnieje wymóg przeprowadzenia badań w okresie 8 godzin. Jednocześnie wskazano, że organy dokonały wadliwej kwalifikacji terenów posesji przy ul. [...] jako terenu przeznaczonego na cele mieszkaniowo - usługowe. Zdaniem skarżącej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren powyższy zlokalizowany jest na terenie jednostki bilansowej planu zagospodarowania przestrzennego AG/U/M. Wobec realizacji na powyższym obszarze różnych funkcji w planie, nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zarówno organ II jak i I instancji nie wzięły pod uwagę przeważającej funkcji terenu, na którym znajduje się zakład spółki i budynek przy ul. [...]. Ponadto Starosta Pilski, wbrew dyspozycji art. 107 § 3 kpa nie zawarł w treści decyzji jej uzasadnienia prawnego, natomiast Kolegium wadliwie wskazało art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska jako artykuł uzasadniający wydanie kwestionowanej decyzji. Wreszcie zarzucono Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Pile, że nie poinformowało skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, czym uniemożliwiony został czynny udział skarżącej w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do podniesionych zarzutów dotyczących długości prowadzonych pomiarów wskazano, że pomiary zostały wykonane w zgodzie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji (Dz.U. z 2004 r. Nr 283, poz. 2842). Zdaniem Kolegium skarżąca nie rozróżnia pojęcia "czasu odniesienia" określonego w załączniku do rozporządzenia z dnia 14 czerwca 2007 r. oraz pojęcia "czasu pomiaru" stosowanego w odniesieniu do pomiarów wykonywanych metodą próbkowania, określonego w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (załącznik nr 8 do w/w rozporządzenia). Podniesiono, że dla wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu nie jest niezbędne stwierdzenie przekroczenia poziomu hałasu zarówno w dzień jak i w nocy, ale wystarczy stwierdzenie przekroczenia jednego ze wskaźników hałasu. Wobec zakwalifikowania przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu, na którym znajduje się zakład, do obszarów dla których konieczne jest, zgodnie z treścią art. 113 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, za nieuprawniony należało uznać pogląd, że w przedmiotowej sprawie organy winny były wyznaczyć rodzaj zabudowy przeważającej na analizowanym obszarze. Również wskazywana w skardze wada decyzji organu I instancji w postaci omyłko wpisanego określenia współczynnika dla pory nocy oraz braku powiadomienia o zakończeniu postępowania, nie mają wpływu na wynik sprawy. Także omyłkowe wskazanie w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska wobec wymienienia przepisu właściwego - art. 115 a tej ustawy w uzasadnieniu, nie miało wpływu na ten wynik. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Jak wskazuje art. 115a ust. 3 powyższej ustawy, w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu LAeq D i LAeq N w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład, a określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 (tj. m.in. terenów zabudowy mieszkaniowej, tereny pod szpitale, domy pomocy społecznej). Wielkości dopuszczalnego poziomu hałasu zostały określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 283 poz. 2842), obowiązującego w dacie wydania zaskarżonych decyzji, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 113 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 1, zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla poszczególnych rodzajów terenów przeznaczonych m.in. pod zabudowę mieszkaniową (a), szpitale i domy opieki społecznej. Określone nadto zostaną poziomy hałasu z uwzględnieniem rodzaju obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu. Jednocześnie zgodnie z art. 114 ust. 2 powyższej ustawy, jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Następnie Sąd ten wskazał, że w rozpatrywanym przypadku punkty pomiaru poziomu hałasu zlokalizowane zostały na obszarach, dla których obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Piły w rejonie ulic [...] - Al. Wojska Polskiego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej Piły z dnia 02 marca 1999 r. Nr VIII/46/99, stąd wbrew zarzutom skargi przepis art. 115 przedmiotowej ustawy nie ma w tej sprawie zastosowania (przepis ten nakazuje dokonywać oceny, czy teren należy do rodzajów terenu o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystania tego i sąsiednich terenów). Natomiast zgodnie z wymienionym planem teren Spółki oraz posesja przy ul. [...] położone są na terenie oznaczonym w planie symbolem AG/U/M i przeznaczone zostały na potrzeby aktywności gospodarczej, usług i na cele mieszkaniowe, natomiast posesja przy ulicy [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem Uz - teren przeznaczony na cele zdrowia: tereny pod szpitale i domy opieki społecznej. Kolegium wskazało, iż zarówno teren położony przy ul. [...], jak i położony przy ul. [...] są zaliczone do jednego rodzaju terenu, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, zatem brak jest przesłanek do ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu, zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego powyższy tok rozumowania nie uwzględnia funkcjonowania zakładu skarżącej Spółki w tej samej jednostce bilansowej planu, co posesja przy ul. [...]. Teren ten oznaczony jest jako AG/U/M, co oznacza, że przewidziano dla niego różne funkcje, a zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy w sytuacji, gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone, jak dla przeważającego rodzaju terenu. W ocenie tego Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika dlaczego uznano, iż w sprawie brak przesłanek dla ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu. Zważyć należy, iż w sytuacji występowania na danym terenie zróżnicowanych funkcji zagospodarowania, organ administracji prowadzący postępowanie powinien zweryfikować, w jakim czasie poszczególne zagospodarowania terenu się pojawiły. Inne powinny być bowiem zasady postępowania w sytuacji, gdy obok przedsięwzięcia emitującego hałas w okresie późniejszym zostały zlokalizowane budynki mieszkalne, a inne, gdy zabudowa mieszkaniowa była wcześniej. W pierwszym z podanych przykładów teren powinien być zakwalifikowany jako dopuszczający prowadzenie działalności uciążliwej, a sposobem ochrony mieszkańców jest stosowanie środków ochrony wymienionych w art. 114 ust. 3 ustawy. Jeżeli natomiast zabudowa mieszkaniowa była wcześniej, to podmiot korzystający ze środowiska podejmując określony rodzaj działalności, powinien brać pod uwagę konieczność przestrzegania bardziej rygorystycznych standardów ochrony środowiska przed hałasem. Zastosowanie takich reguł pozwala w praktyce ustalić, jaki jest przeważający rodzaj terenu na obszarze analizowanym, a co za tym idzie, jakie powinny być również obowiązujące na nim dopuszczalne normy natężenia hałasu (por. LEX - Komentarz do art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska [w:] K.Gruszecki, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, LEX, 2008, wyd. II). Zdaniem Sądu Wojewódzkiego wyjaśnienie wskazanych okoliczności ma kluczowe znaczenie dla określenia, czy konieczne jest wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego przez zakład w dwóch różnych kierunkach, a w szczególności w kierunku zabudowań zlokalizowanych przy ul. [...], rzutuje również na ewentualne określenie wielkości granicznej emitowanego hałasu, w szczególności dla obszaru objętego jednostką bilansową planu AG/U/M. Zaniechanie powyższych ustaleń czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. W dalszej kolejności Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, oparte zostały na wynikach kontroli połączonej z pomiarem poziomu hałasu, przeprowadzonej przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu Delegatura w Pile w dniu 20 czerwca 2007 r., w godzinach od 09.30 do 11.30. Kontrola powyższa została przeprowadzona przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie, co nastąpiło dopiero w dniu 2 lipca 2008 r. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca spółka została poinformowana o jej przeprowadzeniu, tym samym niemożliwy był jej udział w pomiarach. W ocenie Sądu pierwszej instancji regulacja zawarta w art. 115 a ustawy Prawo ochrony środowiska nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie w trybie tej ustawy z obowiązku stosowania zasad postępowania określonych w k.p.a. Niewątpliwie wynik kontroli, która przeprowadzona została w dniu 20 czerwca 2007 r. oraz wystąpienie organu ochrony środowiska uzasadniały wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Jednakże w sytuacji, gdy tak jak w tym przypadku, stronie nie zapewniono udziału w czynnościach kontrolnych, obowiązkiem Starosty było w pierwszej kolejności zapoznanie strony z wynikami pomiarów lub co najmniej zawarcie informacji o tym materiale w skierowanym do spółki zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Pominięcie tych czynności oznacza, że naruszona została zasada prawdy obiektywnej oraz czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem rozstrzygnięcie organów administracji publicznej zostało oparte na dowodzie uzyskanym przed formalnym wszczęciem postępowania, o którego istnieniu na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego strona nie została powiadomiona. Ponadto Sąd Wojewódzki wskazał, iż strona skarżąca na etapie postępowania administracyjnego nie była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika i w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie kwestionowała wyników pomiarów. Zarzuty w tym zakresie zostały postawione dopiero w treści skargi i zdaniem Sądu mają istotne znaczenie w aspekcie konieczności przeprowadzenia przez Sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji. Bezspornym jest, iż na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie zawiadomiono spółki o zakończeniu postępowania administracyjnego. Spółce doręczono wyłącznie zawiadomienie z dnia 2 lipca 2008 r. o wszczęciu przedmiotowego postępowania, w treści którego nie wskazano jaki materiał dowodowy zebrano na tym etapie, jak również nie odwołano się do wyników pomiarów przeprowadzonych w ramach kontroli w dniu 20 czerwca 2007 r. Otrzymując zawiadomienie o wszczęciu postępowania spółka mogła założyć, iż postępowanie administracyjne zostanie dopiero przeprowadzone oraz, że zostanie poinformowana o wszystkich czynnościach podejmowanych w ramach postępowania. Tymczasem kolejną czynnością organu było doręczenie decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższego uchybienia nie konwaliduje postępowanie prowadzone w trybie odwoławczym, kiedy to spółka została zawiadomiona o terminie rozprawy oraz o możliwości czynnego udziału w sprawie. Także bierna postawa spółki na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, z racji wskazanych wyżej uchybień, nie mogła ograniczać zakresu przeprowadzanej przez Sąd kontroli w tym przypadku. Za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu uważa się przekroczenie wskaźnika hałasu LAeq D lub LAeq N. Pomiary przeprowadzone w dniu 20 czerwca 2007 r. miały miejsce w godzinach od 09.30 do 11.30, a więc dotyczyły jedynie pory dziennej. Równocześnie z akt sprawy wynika, że nie przeprowadzono pomiarów dla pory nocnej, co podniesiono w treści skargi. W ocenie Sądu Wojewódzkiego zarzuty podniesione w tym zakresie nie są zasadne. Jak słusznie wskazuje organ II instancji, ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu następuje jeżeli stwierdzono przekroczenie jednego z wskaźników hałasu LAeq D lub LAeq N. W tym przypadku pomiary wykonane w porze dnia wykazały przekroczenie pierwszego z powyższych wskaźników, co oznacza, że organ był uprawniony do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu zarówno dla pory dnia, jak i dla pory nocnej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów emisji, które obowiązywało w dacie dokonywania pomiarów, realizacja pomiarów dokonywanych przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska mogła się odbywać, zgodnie z załącznikiem nr 8 do powyższego rozporządzania, w sposób ciągły w czasie odniesienia T lub też metodą próbkowania. Ta ostatnia metoda stosowana jest wówczas, gdy w czasie odniesienia T równoważne źródło hałasu emituje do środowiska w możliwych do zidentyfikowania przedziałach czasu tp, zróżnicowany dźwięk o ustalonym dla tego przedziału czasu poziomie LAK. Ze sporządzonego z pomiarów sprawozdania nie wynika jednak, jaka metoda dokonania pomiaru została w tym przypadku wybrana. W ocenie Sądu pierwszej instancji pominięcie powyższej informacji w sprawozdaniu z kontroli, a następnie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, uniemożliwia dokonanie krytycznej oceny decyzji wydanej na podstawie sprawozdania z pomiarów oraz narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sprawozdanie z pomiarów poziomu dźwięku w środowisku jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu jak każdy środek dowodowy. W razie obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie. W badanym przypadku podstawę rozstrzygnięć Starosty Pilskiego, a następnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile, stanowiło sprawozdanie z pomiarów poziomu dźwięku przeprowadzonych w dniu 20 czerwca 2007 r. Nr [...]. Stosownej analizy wskazanego dokumentu nie zawarto w decyzjach wydanych w sprawie przez organy obu instancji, co naraża te organy na zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych własnych ustaleń, poczynionych z uwzględnieniem kompetencji przynależnych jednostkom uprawnionym do przeprowadzania pomiarów, a dotyczących przyczyn przyjęcia przez organ orzekający tezy, że zachodzi konieczność wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. W tym zakresie ograniczono się do przytoczenia wyników wskazanej kontroli. Tymczasem w przypadku decyzji, które wymagają oparcia rozstrzygnięcia na dokumencie uzyskanym od innego organu, konieczne jest wskazanie w samej decyzji wykorzystującej taki dokument, wszystkich wymaganych przez art. 107 k.p.a. elementów uzasadniających od strony faktycznej zajęcie takiego samego stanowiska, jakie zajęto w opinii. Konieczne jest także przeprowadzenie wywodu prowadzącego do oceny prawnej, iż wydanie przedmiotowej decyzji było konieczne. Nie jest wystarczające w ramach wydawania decyzji, którą poprzedza opinia innego organu, zwykłe odesłanie do takiej opinii, bowiem funkcje opinii i decyzji są różne i opinia ma być przy wydawaniu decyzji wykorzystana. W świetle powyższego organ wydający w sprawie decyzję zobligowany był omówić wyniki pomiarów wykorzystanych w procesie orzeczniczym, przeprowadzając ich całościową analizę, a nie tylko cytować treść tych dokumentów. Brak stosownych rozważań w powyższym zakresie uzasadnia zarzut naruszenia przez organy rozstrzygające sprawę art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pierwszej instancji za celowe uznał także rozważenie przez organ możliwości powtórzenia pomiarów. Pomiary poziomu hałasu miały miejsce w dniu 20 czerwca 2007 r., postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 2 lipca 2008 r., natomiast wydanie decyzji przez organ I instancji nastąpiło w dniu [...] lipca 2008 r., a więc po roku. Tak długi okres pomiędzy kontrolą, a wszczęciem i zakończeniem postępowania nasuwa wątpliwość, czy materiały te zachowały aktualność w momencie rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wydanie decyzji po tak długim upływie czasu od dokonanych pomiarów nakazywało ich powtórzenie. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną, wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile. Zarzucono w niej Sądowi naruszenie: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 113 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska na skutek zakwestionowania zaliczenia posesji położonych przy ul. [...] nr 7 i nr 33 w P. do jednego z rodzajów terenu o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, oraz przez niewłaściwe zastosowanie art. 115 Prawa ochrony środowiska, tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), 2/ prawa procesowego przez zarzucenie wnoszącemu skargę naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy naruszenie takie nie miało miejsca, tj. na przesłance z art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 145 § 1 lit c p.p.s.a. W związku z powyższym Kolegium wniosło o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz 3) zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że z pisma Prezydenta Miasta Piły znajdującego się w aktach sprawy wynika, że spółka "[...]" oraz posesja przy ulicy [...] położone są na terenie oznaczonym AG/U/M, zatem organ skarżący teren ten zakwalifikował zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 prawa ochrony środowiska do terenów na cele mieszkaniowo - usługowe, wynika to także z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także z wypisu i wyrysu z dnia 11 sierpnia 2008r nie wynika by funkcja AG/U – aktywności gospodarczej i usług była wiodąca. Odnosząc się do zarzutu Sądu nie wyjaśnienia dlaczego organy uznały, iż w sprawie brak przesłanek dla ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu, skarżący kasacyjnie wskazał, że przepis z art. 114 ust. 2 Prawa ochrony środowiska odwołuje się do 6 kategorii terenów wymienionych w art. 113 ust 2 pkt. 1 tej ustawy, dla których ustalono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Przepis art. 114 ust. 2 w/w ustawy uzależnia ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu tylko w sytuacji gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów ale o których mowa w art. 113 ust 2 pkt. 1 tej ustawy. W ocenie Kolegium wykładnia wskazanych przepisów jest jasna i powinna prowadzić do rezultatu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji SKO. Zdaniem skarżącego Kolegium rozważania Sądu dotyczące konieczności ustalenia przez organy kolejności pojawienia się poszczególnych kategorii zagospodarowania terenu na danym obszarze są nieadekwatne do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Uzasadniając zarzut sprzeczności ustaleń Sądu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie podano, że z protokołu pomiaru hałasu wynika, iż pomiar Hałasu został przeprowadzony w obecności dwóch przedstawicieli spółki " [...]". Następnie WIOŚ w Pile w dniu 3 lipca 2007 r. wydał zarządzenie pokontrolne w którym zobowiązał spółkę do podjęcia działań mających na celu zapobieganie przenikaniu ponadnormatywnego hałasu. Zatem spółka była bardzo dobrze zorientowana o przyczynach i podstawach wszczęcia postępowania. W konsekwencji nie doszło do naruszenia art. 7 i 10 k.p.a. jak twierdzi Sąd. Ponadto Kolegium nie zgadza się z tym, że sprawozdanie z pomiarów hałasu jest opinią którą zgodnie z art. 107 § 3 należy omówić w uzasadnieniu decyzji, a jest to dokument urzędowy nie zakwestionowany przez spółkę. Ponadto nawet gdyby uznać tę okoliczność za naruszenie przepisów postępowania, to nie było to istotne naruszenie wymagane w art. 145 § 1 pkt. 1 lit c p.p.s.a. Co do zarzutu Sądu nie podania w decyzji sposobu realizacji pomiarów, tj. czy odbyło się metodą badania w sposób ciągły czy metodą próbkowania, to nie ma on w ocenie skarżącego kasacyjnie znaczenia . Bowiem z przepisów jasno wynika, że mogła mieć tu zastosowanie tylko metoda próbkowania. Wnoszący skargę kasacyjną nie zgadza się także z oceną Sądu, że w związku z dużym upływem czasu należy powtórzyć pomiar hałasu, bowiem ocena ta nie jest oparta o przepis prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka "[...]" wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w całej rozciągłości popierając stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu ( art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako Sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu są trafne. Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło Sądowi błędną wykładnię przepisu art. 113 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 114 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska, na skutek zakwestionowania zaliczenia posesji położonych przy ulicy [...] nr 7 i nr 33 w P., do jednego z rodzajów terenu o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarówno zakład spółki, jak też posesja przy ul. [...] nr 7 znajdują się w tej samej jednostce bilansowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który ma oznaczenie AG/U/M , co oznacza że przewidziano dla niego różne funkcje a zgodnie z art. 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w sytuacji gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w rozporządzeniu Ministra właściwego do spraw ochrony środowiska zostaną ustalone zróżnicowane dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami hałasu dla następujących rodzajów terenów przeznaczonych: a) pod zabudowę mieszkaniową, b) pod szpitale i domy opieki społecznej, c) pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) na cele uzdrowiskowe, e) na cele rekreacyjno wypoczynkowe, f) na cele mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie z art. 114 ust 2 powyższej ustawy jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów o których mowa w art. 113 ust 2 pkt 1, uznaje się że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym z pisma Prezydenta Miasta Piły oraz wypisu i wyrysuj z dnia 11 sierpnia 2008r. wynika że spółka "[...]" oraz posesja przy ulicy [...] położone są na terenie oznaczonym AG/U/M, co wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem słusznie organy administracji teren ten zakwalifikowały zgodnie z art. 113 ust 2 pkt 1 lit f ustawy do terenów na cele mieszkaniowo-usługowe. Z dokumentów tych nie wynika by funkcja AG/U tj. aktywności gospodarczej i usług była na tym terenie wiodącą. W związku z czym należy uznać, że pogląd spółki o przeznaczeniu tego terenu przede wszystkim pod aktywizację gospodarczą i usługi, a zabudowy mieszkaniowej jako funkcji uzupełniającej nie ma oparcia w przepisach prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 114 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska odwołuje się do 6 kategorii terenów wymienionych w cyt. wyżej art. 113 ust. 2 pkt 1 dla których ustalono dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej że teren przy ulicy [...] zaliczyć należy do kategorii terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe ( art. 113 ust. 2 pkt 1 lit f ustawy ) a teren posesji przy ulicy [...] do kategorii terenów przeznaczonych pod szpitale i domy pomocy społecznej ( art. 113 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy). Bowiem przepis art. 114 ust 2 w/w ustawy uzależnia ustalenie dopuszczalnego poziomu hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu tylko w sytuacji gdy teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, ale tylko tych określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy, ponieważ tylko one podlegają ochronie akustycznej. W ramach tych sześciu kategorii (a-f) wymienionych w w/w przepisie, obie te posesje zostały zaliczone do jednej kategorii: [...] do terenów na cele mieszkaniowo-usługowe, a [...] do terenów przeznaczonych pod szpitale i domy opieki społecznej. Przepis art. 114 ust 2 ustawy Prawo ochrony środowiska zawęża z woli ustawodawcy kategorie terenów do 6 wymienionych w art. 113 ust 2 pkt. 1 ustawy, zatem nie obejmuje rodzajów terenów nie objętych ochroną akustyczną tj. AG - aktywności gospodarczej i U - usług. W konsekwencji w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do ustalenia dopuszczalnych poziomów hałasu jak dla przeważającego rodzaju terenu zgodnie z art. 114 ust 2 tejże ustawy. Wobec prawidłowych wyników kontroli przeprowadzonej na terenie Spółki "[...]" ( o czym niżej), która wykazała przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, zasadnym było wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu zgodnie z art. 115a ust 1 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Bezspornym w sprawie jest, że tereny objęte jej przedmiotem znajdują się na obszarze na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec czego oczywistym jest że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 115 ustawy Prawo ochrony środowiska, który to stosuje się tylko w braku takiego planu. Wobec czego rozważania Sądu pierwszej instancji dotyczące konieczności ustalenia przez organy administracji kolejności pojawiania się poszczególnych kategorii zagospodarowania terenu na danym obszarze nie zasługują na aprobatę, ponieważ mogą odnosić się jedynie do sytuacji wskazanej w art. 115 ustawy, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zarzucił organom administracji, że spółka "[...]" nie została poinformowana o przeprowadzeniu kontroli, tym samym niemożliwy był jej udział w pomiarach hałasu , w konsekwencji ich obowiązkiem było zapoznanie spółki z wynikami pomiarów. Pominięcie tych czynności Sąd ten uznał za naruszenie zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej i prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. W świetle protokołu i sprawozdania z przeprowadzonych badań i zarządzenia pokontrolnego ( karty 17-23 akt WSA) zarzut ten należy uznać za błędny. W protokole widnieje zapis, że pomiar hałasu został dokonany w obecności dwóch przedstawicieli spółki a jeden z nich protokół podpisał. Po wykonaniu badań w dniu 3 lipca 2007r. WIOŚ wydał zarządzenie pokontrolne, które spółka otrzymała i odniosła się do niego. W kontekście powyższych ustaleń zarzut dotyczący uniemożliwienia spółce realizacji prawa do czynnego udziału w postępowaniu nawet przy braku zawiadomienia spółki o zakończeniu postępowania administracyjnego , wobec nie wykazania przez nią jaki fakt ten miał wpływ na wynik sprawy, należy uznać za niezasadny. Sąd zarzucił również skarżącemu Kolegium naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie omówienie w uzasadnieniu decyzji sprawozdania z pomiarów hałasu. W odniesieniu się do tej kwestii należy stwierdzić, iż rzeczywiście organy administracji ograniczyły się jedynie do przytoczenia wyników kontroli. Jednak słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, że sprawozdanie z kontroli jest środkiem dowodowym o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a. tj. dokumentem urzędowym a nie opinią, a do tej ostatniej należy odnieść wywody Sądu pierwszej instancji przywołane na poparcie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Spółka miała pełną wiedzę co do treści dokumentów sporządzonych przez WIOŚ. W tej sytuacji powołanie się przez SKO na wyniki ustaleń WIOŚ należy uznać za spełnienie wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W kontekście braku kwestionowania wyników pomiaru hałasu (pomijając początkowy oczywiście niezasadny zarzut zbyt krótkiego czasu pomiaru) nie miał wpływu na wynik sprawy brak wskazania przez organy administracji sposobu pomiaru ( ciągły czy metodą próbkowania). Za zasadny należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd bezpodstawnie uznał za konieczne powtórzenie dokonanych pomiarów a to w związku z długim upływem czasu od ich wykonania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiskami na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia praw osób na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Z przepisów działu V ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania decyzji oparciu o art. 115a tej ustawy. Reasumując zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Pilskiego należało uznać za zgodne z prawem. Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że skarga kasacyjna jest oparta na uzasadnionych podstawach, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 113 ust. 2 pkt 1 i 114 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Doszło także do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., jednak to naruszenie pozostaje w ścisłym związku ze wskazanym naruszeniem prawa materialnego. Dlatego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej należało zastosować art. 188 p.p.s.a., gdyż doszło przede wszystkim do naruszenia przepisów prawa materialnego i właśnie to naruszenie miało decydujący wpływ na wadliwość wyroku Sądu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na decyzje SKO z [...] października 2008r. ją oddalił na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.