II SA/Wa 470/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Protokolant Anna Siwonia, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] rok, na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Dowódcy Jednostki Wojskowej [...] w K., przyznał Z.W. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wymieniony jest żołnierzem zawodowym służby stałej i pełni służbę w Jednostce Wojskowej [...] w garnizonie K. i dotychczas zajmował inny lokal na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. o przydziale kwatery na zakwaterowanie tymczasowe. Organ stwierdził, że przydzielony obecnie lokal, pochodzący z zasobów Agencji, o powierzchni użytkowej podstawowej [...] m2 odpowiada posiadanym przez Z.W. uprawnieniom. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], na mocy art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 k.p.a. oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 2004 r. przyznającej Z.W. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w K. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz 268a k.p.a. w związku z art. 17 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] grudnia 2008 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. wydał decyzję z dnia [...] października 2004 r. z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ przyznał prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym Z.W. bezterminowo, a więc na okres inny niż wskazany w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis przewidywał bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej. Podkreślono, że brak określenia w przedmiotowej decyzji okresu, na jaki uprawnienie to zostało przyznane powoduje, że po upływie okresu zajmowania stanowiska decyzja nie wygasa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z.W. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, ewentualnie o ich uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej przez przyjęcie, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 2004 r. rażąco narusza prawo. Stwierdził, że przedmiotowa decyzja jest prawidłowa i została wydana na podstawie art. 21 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzją tą przyznano mu prawo zamieszkiwania w lokalu na czas nieokreślony, a nie na okres pełnienia służby. Natomiast przepis art. 24 tej ustawy został powołany w tej decyzji pomyłkowo, co jego zdaniem, można sprostować w trybie art. 113 § 1 k.p.a., art. 156 § 2 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji. W ocenie wnoszącego skargę, wskazane rozstrzygnięcie, wywołało nieodwracalne skutki prawne, ponieważ nie można cofnąć skutków tego, że w przyznanym lokalu mieszkał 5 lat, opłacał czynsz i opłaty pośrednie. Zdaniem skarżącego, stwierdzenie nieważności decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu może wywoływać także niekorzystne skutki dla Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zbieżną z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W oparciu o art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dlatego też dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd uwzględnił skargę z innych powodów niż te, które powoływał skarżący. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno Minister Obrony Narodowej jak i Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, rozstrzygając w przedmiotowej sprawie, naruszyli przepisy prawa stanowiące podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ prowadzący takie postępowanie bada czy dotychczasowa, to znaczy wydana w postępowaniu w trybie zwykłym, decyzja administracyjna była zgodna z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Sądu, decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 2004 r., przyznająca skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu nie jest dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja - por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, z. 3, poz. 36; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, z. 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie, żadna z przesłanek rażącego naruszenia prawa nie została spełniona. O ile w ogóle przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu skarżącemu naruszało prawo, to nie było to naruszenie oczywiste. Materialnoprawną podstawą decyzji przyznającej prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, której nieważność stwierdził Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, stanowił przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym w dniu wydania ocenianej decyzji, dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej (...). W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że Z.W. w dniu wydania przedmiotowej decyzji był żołnierzem służby stałej i zajmował stanowisko służbowe w garnizonie K. Również nie budzi wątpliwości, że przyznanie prawa do lokalu mieszkalnego nastąpiło na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, w której żołnierz był wyznaczony na stanowisko służbowe. Stosownie bowiem do art. 19 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 ze zm.), listy oczekujących na przydział osobnej kwatery stałej prowadzone do dnia 30 czerwca 2004 r. stały się wnioskami, o których mowa w art. 24 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto przydzielony lokal mieszkalny odpowiadał posiadanym przez Z.W. uprawnieniom. W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska organu nadzorczego, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w K. z dnia [...] października 2004 r. przyznaje skarżącemu prawo zamieszkiwania w lokalu na czas inny niż określony w przepisie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Sam bowiem brak wskazania w decyzji, że prawo to przyznane zostało na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym nie oznacza jeszcze, że przysługuje ono w oderwaniu od czasu pozostawania na stanowisku. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że powołana wyżej podstawa prawna rozstrzygnięcia nie przewiduje innej możliwości przyznania tego prawa, jak na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym. Również pozostałe przepisy ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, nie dawały podstawy do innego określenia czasu trwania tego uprawnienia. W tych okolicznościach nie można mówić o sprzeczności rozstrzygnięcia z zastosowaną normą tylko z tego względu, że nie dookreśla ono czasu trwania uprawnienia. O sprzeczności takiej można by mówić jedynie w sytuacji, gdyby organ, wbrew wyraźnej treści przepisu, ewidentnie wskazał, że przedmiotowe prawo zamieszkiwania przysługuje na inny okres niż w nim określony. Odnosząc się do podnoszonych przez organ problemów z wygaśnięciem kontrolowanej decyzji, należy zwrócić uwagę, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ocenianej decyzji, przewiduje w przepisie art. 41 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, m.in. przypadki, w których żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązane przekazać do dyspozycji Agencji przydzielony lokal mieszkalny. Natomiast przepis art. 42 tej ustawy wskazuje, że w takich sytuacjach dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o zwolnieniu lokalu mieszkalnego. Jednocześnie w ust. 4 przepisu art. 24 powoływanej ustawy, ustawodawca nałożył na dowódcę jednostki wojskowej obowiązek powiadomienia dyrektora oddziału regionalnego Agencji o zwolnieniu żołnierza służby stałej ze stanowiska służbowego lub z zawodowej służby wojskowej albo zmianie przysługujących żołnierzowi uprawnień do powierzchni użytkowej podstawowej. W rozpoznawanej sprawie nie można zatem przyjąć, że oceniane rozstrzygnięcie pozostaje w rażącej sprzeczności z zastosowaną normą prawną przez brak doprecyzowania w decyzji, że przyznane prawo zamieszkiwania przysługuje na czas pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym. Skoro zatem decyzja wydana w postępowaniu w trybie zwyczajnym nie była dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej to należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 lit a i c powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152 tej ustawy.