VIII SA/Wa 199/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant Małgorzata Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) stwierdza, że uchylone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008r. Prezydent Miasta R. działając na podstawie art. 28, art. 73 i art. 74 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwany dalej kpa , po rozpoznaniu wniosku J. J. pełnomocnika I. S. z dnia [...] listopada 2008r. odmówił udostępnienia akt postępowań administracyjnych dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej J. G. oraz udostępnienia odpisów z akt tych postępowań. Organ I instancji powołując treść przepisu art. 73 kpa wywiódł, iż w każdym stadium postępowania, organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Także tylko stronie postępowania przysługuje uprawnienie żądania uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnionej ważnym interesem strony. Organ wskazał, że stroną postępowań administracyjnych dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej była J. G., która zmarła w dniu [...] stycznia 2007r. Przedmiotowy wniosek o udostępnienie akt postępowań administracyjnych dotyczących skierowania i umieszczenia w domu pomocy społecznej J. G. oraz udostępnienia odpisów z akt tych postępowań złożony został przez J. J. pełnomocnika I. S., będącej wnuczką zmarłej strony (J. G.). W ocenie organu I instancji wnioskodawczyni I. S. zarówno w czasie prowadzenia postępowań jak i złożenia przedmiotowego wniosku nie ma przymiotu strony postępowania w sprawie skierowania i umieszczenia J. G. w domu pomocy społecznej. W postępowaniach tych nie występowała również jako pełnomocnik babki. W konkluzji Prezydent Miasta R. stwierdził, iż wobec nieuznania skarżącej za stronę w/w postępowań wnioskowane przez skarżącą dokumenty nie mogą być udostępnione. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. S. uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Powołał przy tym ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta R. Z ustaleń tych wynika zaś, że I. S. nie spełnia ustawowych warunków pozwalających na uznanie iż, jest stroną postępowań dotyczących skierowania i umieszczenia J. G. w domu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., podtrzymało przedstawioną w decyzji organu I instancji argumentację prawną. Powołując treść art. 28 Kpa wskazało, iż I. S. nie posiada interesu prawnego w odniesieniu do postępowań o skierowanie i umieszczenie jej babki J. G. w domu pomocy społecznej. Brak bowiem związku między sferą jej praw i obowiązków, a decyzjami administracyjnymi wydanymi w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca I. S. jest stroną postępowania w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt jej babki w domu pomocy społecznej. Jest to jednak procedura odrębna od wcześniej prowadzonych postępowań o skierowanie i umieszczenie J. G. w domu pomocy społecznej. Organ II instancji za nieuzasadniony uznał zarzut zażalenia dotyczący błędnego doręczenia postanowienia organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej, wskazując że skoro z wnioskiem o udostępnienie akt sprawy wystąpił pełnomocnik skarżącej, to stosownie do postanowień art. 40 § 2 kpa postanowienie o odmowie winno być doręczone tej osobie. Kolegium uznało, iż wobec faktu, że wniosek o udostępnienie akt sprawy został złożony przez osobę, której nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu, organ pierwszoinstancyjny nie posiadał wynikającego z art. 74 § 2 kpa uprawnienia do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Organ winien jedynie poinformować wnioskodawcę, iż akta nie zostaną jej udostępnione. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się I. S. która pismem z dnia [...] lutego 2009r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnioskując o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia akt postępowań administracyjnych dotyczących skierowania i umieszczenia J. G. w domu pomocy społecznej. Wskazała, iż organ odwoławczy błędnie za organem I instancji przyjął, iż wobec braku interesu prawnego nie jest stroną postępowań dotyczących skierowania i umieszczenia jej babki w domu pomocy społecznej. Podniosła, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1876/99 ( LEX Nr 47938 ) stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. W ocenie I. S. wobec ustalenia przez organ I instancji zobowiązania skarżącej do pokrycia kosztów związanych z pobytem jej babki w domu pomocy społecznej, istnieje materialnoprawny związek pomiędzy przepisem na postawie którego organ zobowiązanie to opiera, a jej sytuacją prawną. Tym samym winna mieć możliwość wglądu w akta postępowań i ustalenia, czy pobyt babki w domu pomocy społecznej był konieczny, a postępowanie w tym zakresie prowadzone było w sposób prawidłowy. Skarżąca podniosła, iż zarówno procedura skierowania i umieszczenia J. G. w domu pomocy społecznej jak i postępowanie w zakresie zwrotu kosztów tego pobytu pozostają w ścisłym związku faktycznym i prawnym, odmienne uznanie w tym przedmiocie jest nieprawidłowe. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest rozstrzygnięcie, czy skarżąca posiada w toczącym się postępowaniu status strony. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika zatem, że elementem, który pozwala zakwalifikować określony podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest przesłanką materialnoprawną udziału w postępowaniu. Stwierdzenie braku interesu prawnego powoduje, że podmiotowi nie przysługuje przymiot strony postępowania. Interes prawny musi przy tym istnieć obiektywnie, a nie odzwierciedlać subiektywne odczucia danego podmiotu. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, gdy dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r. (II GSK 163/06, lex 274855). Należy również zauważyć, że interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001, I SA 2326/00, lex nr 54528). Zgodnie z przepisem art. 73 § 1 kpa w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. Strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony (§ 2). Stosownie natomiast do postanowień art. 74 § 2 kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Z treści art. 73 § 1 kpa. wyraźnie wynika, że prawo domagania się spełnienia przez właściwy organ administracji, obowiązków określonych w art. 73 § 1 i § 2 kpa przysługuje wyłącznie podmiotowi, który ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa., a to oznacza, że organ rozpatrujący wniosek winien w pierwszej kolejności ustalić, czy wnioskodawca legitymuje się przymiotem strony. Powyższe nie zwalnia jednak organu od załatwienia sprawy (wniosku) w formie przewidzianej przepisami kpa. Rozpoznając żądanie udostępnienia akt i wydania z akt sprawy odpisu dokumentów organ administracji ma obowiązek udostępnienia akt, wydania odpisu dokumentów lub podjęcia postanowienia o odmowie wydania odpisu. Przepis art. 74 § 2 kpa. ma zatem zastosowanie także wówczas, gdy organ administracji odmawia wydania odpisu dokumentu z akt administracyjnych z tej przyczyny, że nie uznaje wnioskodawcy za stronę postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 czerwca 1999 roku, IV SA 1374/98, LEX nr 47904, z dnia 11 maja 1999 roku, IV SA 1023/98, LEX nr 47267, z dnia 5 września 2001 roku, II SAB/Gd 127/00, Palestra 2002/9-10/202). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż orzekające w sprawie organy w sposób błędnie uznały, że zaistniały przesłanki do odmowy udzielenia skarżącej wglądu do akt wnioskowanych postępowań na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 28 kpa oraz , że brak przymiotu strony winien prowadzić do rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Stanowisko organu odwoławczego - wyrażone w zaskarżonym postanowieniu stwierdzające, iż wobec ustalenia, że wniosek o udostępnienie akt złożyła osoba nie mająca przymiotu strony, organ winien poinformować tę osobę o odmowie udostępnienia żądanych akt - jest nieprawidłowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. bezzasadnie uznało, iż wydanie przez organ I instancji postanowienia odmawiającego udostępnienia akt oraz sporządzenia z nich odpisów w zakresie wnioskowanym przez I. S. - stosownie do postanowień art. 74 § kpa – nie miało prawnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd zawarty w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 848/05 o obowiązku organu administracji wydania postanowienia w trybie art. 74 § 2 kpa odmawiającego wydania odpisu dokumentu także wówczas, gdy przyczyną odmowy jest nie uznanie wnioskodawcy za stronę postępowania. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego o uchyleniu zaskarzonego postanowienia i o umorzeniu postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego z tej przyczyny nie mogło się ostać. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno ponownie wszechstronnie i dogłębnie rozważyć kwestię interesu prawnego skarżącej do uzyskania prawa wglądu do akt postępowań dotyczących zarówno skierowania jak i umieszczenia babki skarżącej w domu pomocy społecznej mając na uwadze fakt prowadzenia wobec skarżącej postępowania w przedmiocie obciążenia jej odpłatnością za pobyt jej babki w dps i wydanej już w tym postępowaniu decyzji administracyjnej. Rozważając tę kwestię należy mieć na uwadze, jak to podniesiono wyżej, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Taką normą administracyjnego prawa materialnego w sprawie niniejszej jest przepis art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ( t.j. Dz. U. z 2008 r., Nr 98, poz. 728 ze zm.) na podstawie którego wydawane są , po ustaleniu istnienia przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej, decyzje w przedmiocie skierowania do określonego domu oraz w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu. Te dwa rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu i o ustaleniu odpłatności są ze sobą nierozłącznie związane także w sytuacji gdy toczą się dwa odrębne postępowania, jedno z udziałem babki skarżącej o skierowanie i ewentualne umieszczenie w dps, drugie z udziałem skarżącej o ustaleniu opłaty za ten pobyt. Ubocznie podnieść należy, iż udostępnienie skarżącej dokumentów objętych wnioskiem z [...] listopada 2008 roku ( k. [...] akt administracyjnych) - abstrahując od powyższych rozważań – będzie możliwe wówczas gdy dokumenty te zostaną fizycznie włączone do akt przedmiotowej sprawy. Organ działając na zasadzie art. 73 § 2 kpa wydaje odpisy z akt sprawy tych dokumentów , które składają się na te akta por. – wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5.12.2006 r. I SA/Wa 1310/06 ( LEX nr 330465 ). Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący doręczenia postanowienia organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej. Wobec wykazanego przez pełnomocnika I. S. umocowania do uzyskania wglądu do akt oraz udostępnienia odpisów z akt postanowienie odmawiające udostępnienia powołanych dokumentów zostało prawidłowo doręczone temu pełnomocnikowi. Nie stwierdzono również innych uchybień, które miałyby wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Sąd administracyjny na skutek zaskarżenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do do końcowego załatwienia, lecz jedynie kontroluje (ocenia) działalność tego organu pod względem zgodności z prawem. W związku z tym wniosek o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia akt postępowań administracyjnych dotyczących skierowania i umieszczenia J. G. w domu pomocy społecznej, skierowany do sądu administracyjnego nie może być uwzględniony. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia. ----------------------- 7