IV SA/Gl 83/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. z dnia [...]r. nr [...]; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją –Rachunkiem z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 104 k.p.a oraz art.36 ust.1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 122 poz. 851 z 2006r. oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w S. obciążył K. D. – współwłaściciela "A" S.C. z siedzibą w S. opłatą w wysokości [...] zł za przeprowadzenie w dniu [...] r. kontroli sanitarnej. W uzasadnieniu opisanej decyzji wskazano, iż w toku kontroli sanitarnej obiektu przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole Nr [...]. W związku z powyższym, na podstawie przywołanych w postawie materialnoprawnej decyzji przepisów obciążono stronę postępowania za czynności związane z przeprowadzeniem kontroli należnością w wysokości [...] zł , a z czynności związane z opracowaniem decyzji kwotą [...] zł. Decyzję tę zakwestionował K. D. wskazując, iż stwierdzone w protokole nieprawidłowości nie mają podstaw prawnych, a kontrola miała charakter "polowania na mandat". Zwrócił uwagę, iż w dniu [...] r. skierował do organu uwagi do protokołu, które załączone zostały do odwołania. Mimo tego jednak organ sanitarny wydał decyzję o obciążeniu go kosztami kontroli. Wskazał, iż inspektor nie przedstawił żadnych przepisów, które nakazywałyby lekarzowi rodzinnemu w gabinecie niezabiegowym posiadać dodatkowe, poza mydłem do mycia rąk, środki dezynfekcyjne, a także nakazywałyby używanie fartucha. Zaprzeczył również, by odpady przeznaczone do utylizacji składowane były niewłaściwie i dłużej niż zezwalają na to przepisy. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ ustalił na podstawie przedstawionej dokumentacji, iż w dniu [...] r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. przeprowadzili kontrolę sanitarną "A" S.C. M. D. & K.D. z siedzibą w S.. W ramach kontroli, co wynikało z protokołu Nr [...], stwierdzili nieprawidłowości w zakresie stosowania procedur dezynfekcyjnych, sterylizacyjnych oraz higieniczno-zdrowotnych. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie wymagań higieniczno-zdrowotnych stanowi podstawę do obciążenia strony winnej niezachowania wymogów sanitarnych kosztami kontroli, zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Przywołując § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej wysokość opłat za badania oraz inne czynności ustala się na podstawie bezpośrednich i pośrednich kosztów ich wykonania. Na tej zatem podstawie organ I instancji obciążył kosztami przeprowadzenia kontroli na łączną kwotę [...] zł współwłaściciela "A" S.C. Przywołana decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. została zaskarżona przez K.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze wniesiono o uchylenie nałożonych kar oraz nałożenie na organ obowiązku przeszkolenia osób kontrolujących z zakresu prawa. Skarżący wskazał, iż zarzut nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów medycznych postawiony został bez sprawdzenia pojemników i chłodni, a kontrola taka pozwoliłaby na ujawnienie oznakowania worków z odpadami, a w tym dat zamknięcia worków, pochodzenia odpadów, terminie składowania i osobie odpowiedzialnej za te czynności. Brak wskazanej kontroli, zdaniem skarżącego, uniemożliwiał obiektywne stwierdzenie nieprawidłowości w przechowywaniu odpadów przeznaczonych do utylizacji. Zarzut postawiony na podstawie ostatniego terminu wywozu, który odległy był tylko o 9 dni od dnia kontroli , w opinii autora skargi nie wskazywał na przekroczenie wymaganego do wywozu odpadów 14 dniowego terminu. Fakt składowania pojemników poza chłodnią nie zmieniał też jego zdaniem stanu rzeczy, gdyż zgodnie z przepisami prawa odpady medyczne w plastikowych pojemnikach mogły być składowane przez 48 godzin poza chłodnią. Skarżący zarzucił nadto, iż kontrolujący go organ nie znał przepisów regulujących wyposażenie gabinetów konsultacyjnych. Przeterminowany środek dezynfekcyjny znaleziony w takim gabinecie nie był używany przez pracowników placówki, a poza mydłem w płynie i ręcznikiem jednorazowego użytku nie miał on obowiązku posiadać innych środków dezynfekcyjnych. Zakwestionował także bezpodstawne nakazanie mu używania odzieży ochronnej w postaci fartucha uznając, iż jest to nadinterpretacja prawa. Nie zgodził się również z twierdzeniem o nieprawidłowościach w zakresie procedur dezynfekcyjnych, sterylizacyjnych oraz higieniczno-zdrowotnych. Według niego nieposegregowane czyste narzędzia medyczne przygotowywane były dopiero do sterylizacji, a kontrolująca nie zainteresowała się kolejnością czynności dokonywanych w jego placówce, zarzucając bezpodstawnie ich nieprawidłowy przebieg. Skarżący zaprzeczył, by jako pracodawca był zobowiązany do stosowania odzieży ochronnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując, iż przeprowadzona w "A" S.C. kontrola wykazał uchybienia wynikające z nieprzestrzegania wymagań natury higieniczno-zdrowotnej. Cytując protokół pokontrolny organ wskazał, iż w gabinecie lekarskim przy stanowisku higienicznego mycia rąk znajdował się preparat do dezynfekcji o nieaktualnej dacie ważności. W składziku porządkowym poza urządzeniami chłodniczymi znajdowały się dwa duże worki z nagromadzonym sprzętem medycznym do utylizacji. Lekarz rodzinny, K.D., przyjmował pacjentów bez indywidualnych środków ochrony w postaci fartucha. W gabinecie zabiegowym przeznaczonym do świadczenia raz w tygodniu usług laryngologicznych przechowywany był sprzęt medyczny sterylny bez zachowania segregacji, pakiety nie opisane datą sterylizacji i otwarte, co stanowiło naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Wskazując na zapis § 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007r. organ podniósł, iż dopuszczalne jest magazynowanie niebezpiecznych odpadów medycznych na terenie jednostek ochrony zdrowia poza miejscem ich powstawania w odpowiednio przystosowanych do tego celu pomieszczeniach, a czas magazynowania odpadów zakaźnych nie może przekraczać 48 godzin w pomieszczeniach powyżej 10 stopni Celsjusza. W temperaturze poniżej 10 stopni Celsjusza mogą być magazynowane nie dłużej niż 14 dni, tak długo, jak pozwalają na to ich właściwości. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. zaznaczył, iż stwierdzone nieprawidłowości opisane zostały podczas kontroli ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć, sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego, a także prawidłowość zastosowanej w sprawie interpretacji tego prawa. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie do treści art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w jego brzmieniu na dzień wydawania zaskarżonej decyzji, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika z tego zapisu jednoznaczny wniosek, iż wydawane w toku nadzoru sanitarnego decyzje muszą w pełni odpowiadać wymogom decyzji administracyjnych, a organy inspekcji sanitarnej mają obowiązek ściśle przestrzegać reguł proceduralnych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za zasadną, aczkolwiek częściowo z innych niż podniesione w niej przyczyn. Jedna z podstawowych zasad procedury administracyjnej, a to zasada prawdy obiektywnej przedstawiona w art. 7 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Celowi temu służyć ma obowiązek przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, z wyniku którego organ ma obowiązek złożyć sprawozdanie w sporządzanym z urzędu uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia. W tym też uzasadnieniu strona ma prawo znaleźć wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, a także umówienie przepisów stanowiących prawno- materialną podstawę stanowiska organu. Obowiązki te wiążą organ nie tylko w postępowaniu pierwszoinstancyjnym lecz odnoszą się również do organu odwoławczego. W wyniku wniesionego odwołania postępowanie prowadzone jest bowiem ponownie w całym zakresie, a do organu odwoławczego należy nie tylko rozważenie słuszności zarzutów odwoławczych lecz samodzielne dokonanie oceny faktów i prawa . Powracając na grunt badanej sprawy zważyć należy, iż decyzja w przedmiocie pobrania opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego, o której mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymaga ustalenia czynności, jakie organ wykonał podejmując działalność z zakresu nadzoru sanitarnego oraz sprecyzowania kosztów wykonania tych czynności. Nie jest to bowiem opłata za sprawowanie nadzoru lecz za konkretne zdarzenia określone w normie prawnej. Określenie w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej konkretnych czynności, za które ustala się przewidzianą tam opłatę, ze wskazaniem kosztów poszczególnych czynności, jest konieczne nie tylko dlatego, że należy taki wniosek wyprowadzić z treści tego przepisu, ale także z tej przyczyny, iż strona musi mieć możliwość zapoznania się w toku postępowania administracyjnego z ustaleniami dokonywanymi przez organ, jak również wniesienia środków zaskarżenia (odwołania, skargi do sądu administracyjnego), kwestionując zarówno dokonanie określonych czynności, jak i wysokość określonych przez organ kosztów. Zgodnie z treścią ust. 2 przywołanego przepisu za badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane w związku ze sprawowaniem bieżącego nadzoru sanitarnego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie pobiera się opłat od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. Fakt naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych musi przeto zostać jednoznacznie wywiedziony w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, jako że stanowi jedyną podstawę do nałożenia opłaty na kontrolowany podmiot. Zwrócić trzeba przy tym uwagę na zawartą w treści art. 6 k.p.a. regulację nakazującą organowi, zgodnie z zasadą praworządności, działać wyłącznie na podstawie obowiązującego prawa, konsekwentnie do czego naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych zarzucanych kontrolowanemu podmiotowi musi wprost wynikać z obowiązujących norm prawnych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. nie spełniają wskazanych wyżej wymogów. Organ inspekcji sanitarnej podjął natomiast próbę uzasadnienia swego stanowiska w złożonej do Sądu odpowiedzi na skargę, co jednak w żadnym wypadku nie może zastąpić obowiązków ciążących na organach w toku postępowania administracyjnego. Odpowiedź na skargę nie jest bowiem pismem, w którym organ mógłby uzupełnić lub wyjaśnić swoje stanowisko zaprezentowane w wydanych decyzjach, a stanowi wyłącznie ustosunkowanie się do treści skargi. Przede wszystkim Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca uwagę na ogólnikowe wskazanie w decyzji organu I instancji – " w toku kontroli sanitarnej ....stwierdzono nieprawidłowości zawarte w protokole". Takie ustosunkowanie się do okoliczności miarodajnych, a zarazem spornych dla rozstrzygnięcia sprawy, narusza nie tylko podstawowe zasady postępowania administracyjnego, ale i inne wynikające z nich przepisy procedury administracyjnej. Wskazany protokół pokontrolny ( nota bene sporządzony w sposób mało czytelny)nie jest bowiem częścią decyzji, a obowiązkiem inspektora sanitarnego było opisać spostrzeżone w ramach kontroli fakty i przywołując właściwą normę prawną wykazać, na czym polega jej naruszenie. Wskazać trzeba również, co słusznie podniósł skarżący, iż sprawdzenie faktów wymagało od organu podjęcia wszelkich dostępnych działań. Postawienie określonych zarzutów bez sprawdzenia ich zasadności zaprzecza zasadzie prawdy obiektywnej, a także regułom postępowania dowodowego wyznaczonego w procedurze administracyjnej. Nie bez znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzonego postępowania ma fakt, iż skarżący wniósł uwagi do protokołu pokontrolnego, co nie znalazło odbicia w treści uzasadnienia wydanej w sprawie decyzji. Nie można przeto odmówić słuszności argumentacji skargi zmierzającej do wykazania, iż zarzut nieprzestrzegania wymagań natury higieniczno-zdrowotnej nie został skarżącemu udowodniony. Uwzględniając treść § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z odpadami medycznymi ( Dz. U. Nr 162 poz. 1153) organ inspekcji sanitarnej w czasie przeprowadzanej kontroli powinien ustalić niezbędne do wykazania nadużyć w zakresie przechowywania odpadów fakty, a przede wszystkim ustalić datę zamknięcia pojemników, czy worków z odpadami. Każdy pojemnik i każdy worek jednorazowego użycia powinny bowiem posiadać widoczne oznakowanie, świadczące o rodzaju odpadów w nich przechowywanych, widoczne oznakowanie świadczące o miejscu pochodzenia odpadów, datę zamknięcia i informacje pozwalające zidentyfikować osobę zamykającą pojemnik lub worek. Jako istotne uchybienie proceduralne, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, należy także potraktować brak określenia i uzasadnienia wysokości opłaty obciążającej skarżącego. Zwrócić należy uwagę, iż w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193) wskazano w oparciu o jakie koszty poniesione w związku ze sprawowanym nadzorem ustala się wysokość pobieranych przez organu inspekcji sanitarnej opłat. W § 3 cyt. rozporządzenia wymienione zostały koszty bezpośrednie wykonania badań laboratoryjnych i innych czynności, a w § 4 rozporządzenia koszty pośrednie wpływające na wysokość pobieranej opłaty. W obu decyzjach wydanych w sprawie rozstrzygnięcie tej kwestii dokonane zostało w sposób całkowicie arbitralny. Określenie "czynności związane z przeprowadzeniem kontroli i czynności związane z opracowaniem rachunku" powołane w wydanej w sprawie decyzji organu I instancji nie znajduje odniesienia ani do unormowania zawartego w § 3 ani też w § 4 cyt. rozporządzenia. Powyższe nieprawidłowości uszły uwadze organu odwoławczego, który nie tylko uchybił obowiązkowi wynikającemu z dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ale nadto naruszył obowiązek sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia wyjaśniającego stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Powtórzyć należy, iż decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Mając przeto na względzie wykazane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezbędne w celu końcowego załatwienia sprawy objętej skargą skorzystać z uprawnienia nadanego mu treścią art. 135 p.p.s.a. i odniósł się także do decyzji organu I instancji. W ponownym postępowaniu obowiązkiem Państwowego Inspektora Sanitarnego w S. będzie wskazać fakty, które uznane zostały za naruszenie przez skarżącego zasad higieniczno-zdrowotnych, przedstawić dowody, z których organ wyprowadził twierdzenie o wystąpieniu wskazanych faktów, a następnie przedstawić regulację prawną, z której wprost wynikać będzie przypisywane skarżącemu zaniedbanie. W przypadku dokonania powyższych ustaleń organ wskaże, mając na względzie treść § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004r. w sprawie opłat za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej ( Dz. U. Nr 20 poz. 193), jakie koszty poniósł w wyniku przeprowadzanej kontroli i wykaże ich wysokość. Wydana w sprawie decyzja musi odpowiadać regułom zawartym w przepisie art. 107 k.p.a., a w szczególności organ zwróci uwagę na treść art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący sporządzenie prawidłowego uzasadnienia swego stanowiska. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzącego do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Tym samym spełnione zostaje wymaganie objęte przepisem art. 11 k.p.a stanowiącym , iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Z przyczyn wskazanych powyżej Wojewódzki Sad Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.