I SA/Wa 666/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Bogdan Wolski Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Z. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] orzekającej w pkt 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w K. obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, poprzez udzielenie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na przebudowę linii napowietrznej [...], w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu tych prac ze wskazaniem, że jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania, w pkt 3 o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy: Z. S. w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy istniejące urządzenia infrastruktury znajdują się na jej nieruchomości bez podstawy prawnej, a dokonanie przebudowy instalacji uniemożliwi korzystanie z nieruchomości zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem. W związku z tym istnieje uzasadniona potrzeba wykupu nieruchomości. W odwołaniu podniesiono też, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 11 i 80 k.p.a. i zawarto wniosek o wykonanie opinii biegłego dotyczącej wpływu istniejące infrastruktury na możliwośśc korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wpływu modernizacji na możliwość korzystania z nieruchomości. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. Pismem z dnia 4 sierpnia 2008 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Z. S. o sprecyzowanie, czy pismo z dnia 7 maja 2007 r. stanowi odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2007 r., czy jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Następnie pismem z 6 stycznia 2009 r. organ zwrócił się do pełnomocnika skarżącej o sprecyzowanie wystąpienia przez wskazanie, czy pismo z 7 maja 2007 r. stanowi odwołanie od decyzji z Wojewody z [...] kwietnia 2007 r., czy jest wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, informując jednocześnie iż brak odpowiedzi w terminie 7 dni, spowoduje że pismo zostanie rozpatrzone jako odwołanie od decyzji. Z. S. ani jej pełnomocnik nie udzielili odpowiedzi w tej kwestii i wobec tego pismo z 7 maja 2007 r. zostało uznane za odwołanie. Po rozpatrzeniu odwołania Minister wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) stanowi, że jeżeli z pozwolenie na budowę drogi wynika obowiązek dokonania przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej, wojewoda na wniosek inwestora, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 124a ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Powyższy przepis ma zastosowanie do nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym. Zgodnie z art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości znajdujących się poza pasem drogowym, a zatem na terenie, co do którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie posiada tytułu prawnego uprawniającego do dysponowania nią na cele budowy polegającej na przełożeniu infrastruktury, następuje w drodze zezwolenia udzielonego przez wojewodę. Obowiązek podjęcia działań na nieruchomości położonej poza pasem drogi krajowej, mających na celu dokonanie przebudowy istniejących urządzeń infrastruktury technicznej znajdujących się dotychczas w wyznaczonym decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej pasie drogowym, musi wynikać z decyzji o pozwoleniu na budowę drogi krajowej, na podstawie której wojewoda określa zakres ograniczeń praw właściciela lub użytkownika wieczystego. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2005 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę autostrady [...] węzeł [...]. Z projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do pozwolenia na budowę, wynika jednoznacznie, że na działce nr [...] przewidziano prace polegające na przebudowie linii napowietrznej [...]. Oznacza o, że spełniona została przesłanka określona w art. 30 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. do wydania decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie nieruchomości. Artykuł 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowi, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W dniu 6 marca 207 r. przeprowadzono rokowania z Z. S., która uzależniła zgodę na przebudowę linii napowietrznej od wykupu działki nr [...]. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w dniu 9 marca 2007 r. przedstawił właścicielce ugodę z określoną wysokością odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Z. S. w piśmie z 18 marca 2007 r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na zaproponowaną kwotę odszkodowania i zabroniła wstępu na działkę nr [...]. Zgodnie z art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne koszty, ustala się odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy. Jest to kwestia odrębna, która nie podlega rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu. Kwestia podstaw prawnych usytuowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. To samo dotyczy kwestii wykupu nieruchomości. Jest to bowiem sprawa cywilna, która nie może być rozpatrywana w trybie administracyjnoprawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Z. S. wniosła o uchylenie decyzji i zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego zastosowanie w tej sprawie, w sytuacji gdy istniejące urządzenia infrastruktury na nieruchomości skarżącej znajdują się bez podstawy prawnej, a więc nie jest możliwy wstęp na nieruchomość bez zgody właściciela. Nie można w drodze decyzji zezwalającej na przebudowę bezprawnie znajdującej się na nieruchomości infrastruktury dokonać legalizacji znajdującej się instalacji technicznej. Zdaniem skarżącej doszło też do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości w sytuacji, gdy dokonanie przebudowy znajdującej się na nieruchomości instalacji uniemożliwi korzystanie z niej w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, a więc w sprawie zachodzi uzasadniona potrzeba wykupu gruntu, nie zaś ograniczenie sposobu korzystania. Skarżąca zarzuciła taż naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym m.in. art. 7 k.p.a. poprzez brak woli ustalenia stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i przyjęcie, że bez uprzedniego prawnego uregulowania kwestii istnienia infrastruktury. Z. S. wniosła o dokonanie opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwości korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również, jaki jest wpływ modernizacji infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jako zasadna została uwzględniona. Zasadnicze w sprawie znaczenie ma wyjaśnienie, czy w sytuacji gdy, jak twierdzi skarżąca, dotychczasowe urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się działce nr [...] bez stosownych pozwoleń w tym zakresie. Na ten problem zwracała już uwagę skarżąca w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. Z faktu tego skarżąca wywodzi, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 30 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. i przepisy art. 124 ust. 2-7 oraz art. 127a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tej kwestii Minister Infrastruktury nie wyjaśnił i nie odpowiedział w decyzji, czy w sytuacji opisanej przez skarżącą można w ogóle stosować przepisy o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w tym zakresie Minister stwierdził, że "kwestia podstaw prawnych usytuowania urządzeń infrastruktury technicznej nie jest przedmiotem niniejszego postępowania". Przy czym w żaden sposób nie zostało to uzasadnione, choć ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy w tej sprawie, przy założeniu bezprawności usytuowania dotychczasowych urządzeń, można stosować powołane przepisy i ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości. W ocenie Sądu doszło w ten sposób do naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że żądanie wykupu nieruchomości w sytuacji określonej w art. 124 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. II S.A./Gd 3291/00 – Lex-Polonica nr 358087). Wynika to zresztą wprost z tego przepisy, który wyraźnie stanowi, że jeżeli założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1 uniemożliwia właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o dopuszczenie opinii biegłego na okoliczność wpływu istniejącej infrastruktury na możliwość korzystania z nieruchomości Sąd stwierdza, że nie było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. Zgodnie z mającym zastosowanie w postępowaniu przed sądem administracyjnym art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Do postępowania dowodowego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Dokument urzędowy według k.p.c. powinien być zostać sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania i stanowi dowod tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone (art. 244 k.p.c.) Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym niedopuszczalne jest przeprowadzenie z opinii biegłego (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 1437/08). Z tych względów nie było podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku dowodowego. Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.