I OSK 43/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant st. sekretarz sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 26 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych: Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Olsztynie i Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 779/09 w sprawie ze skargi L. Ł. i A. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania oddala skargi kasacyjne. Wojewoda Warmińsko-Mazurski decyzją z [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 15,16, 18 i 23 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z 18 października 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej nr 58 prawa własności nieruchomości położonej w B., obręb B., gmina P., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha oraz ustalił odszkodowanie za wywłaszczenie w kwocie 34 385 zł. Minister Infrastruktury decyzją z [...] kwietnia 2009 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że w myśl art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym do dnia 16 grudnia 2006 r., stanowi, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, wyznaczonego przez wojewodę właścicielowi nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie nabycia nieruchomości. W dniu 10 czerwca 2006 r. w związku z planowaną budowę drogi krajowej nr 58 w miejscowości B. przeprowadzone zostały rokowania pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Właściciele nie wyrazili zgody na jej sprzedaż za oferowaną cenę. Ofertą z 11 października 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wystąpił do właścicieli z propozycją nabycia tej nieruchomości. Pismem z 25 października 2007 r. Wojewoda, wobec bezskutecznego upływu terminu do zawarcia umowy, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Przepis art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nakłada obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W dniu 16 września 2008 r. odbyła się taka rozprawa z udziałem stron postępowania. Z tych względów organ uznał że postępowanie w sprawie wywłaszczenia wszczęte zostało prawidłowo. Kwestią sporną jest natomiast wysokość odszkodowania za wywłaszczenie. Na potrzeby dokonania wyceny wygenerowano rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne będące przedmiotem obrotu. Analizy dokonano na podstawie umów kupna-sprzedaży zawartych w latach 2006–2007 na terenie województwa warmińsko-mazurskiego (gminy Gołdap, Piecki). Zgodnie z § 26 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym lub krajowym rynku. Natomiast w związku z brzmieniem § 36 rozporządzenia należy przyjąć, że intencją prawodawcy jest to, aby dokonując wyceny nieruchomości, rzeczoznawca do porównań dobierał przede wszystkim ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Dlatego też w przypadku kiedy ze względu na szczególne cechy nieruchomości, tj. sposób użytkowania, przeznaczenia, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami, a także jej rodzaj nie jest ona przedmiotem obrotu na danym rynku lokalnym wprowadzono możliwość rozszerzenia obszaru, z którego biegły ma możliwość doboru odpowiedniego materiału do analizy porównawczej. Wobec powyższego zarzuty strony dotyczące nieuzasadnionego rozszerzenia rynku o gminę Gołdap organ uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 779/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. Ł. i A. Ł. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z [...] października 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że godnie z art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomości zawarte w szczególności w planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę. Powołany przepis jest wskazówką a zarazem ograniczeniem dla rzeczoznawcy majątkowego co do wyboru nieruchomości do porównania, wyboru podejścia i metody. Z art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jednoznacznie wynika, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z powołanych przepisów art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika więc, że rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość. Jeżeli brak cen, stosuje się przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Ustawa o gospodarce nieruchomościami i powołane wyżej rozporządzenie nie przewidują przy określeniu ceny nieruchomości wywłaszczonej lub przejętej pod budowę drogi przyjęcia do porównań cen z obszaru całego województwa, na terenie którego leży wyceniana nieruchomość. Innymi słowy rzeczoznawca ma stosować ceny z rynku lokalnego. Za takim stanowiskiem przemawia też § 26 ust. 1 rozporządzenia, który dopuszcza przy określaniu wartości nieruchomości możliwość posłużenia się cenami nieruchomości podobnymi na regionalnym lub krajowym rynku. Dotyczy to jednak nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym. W tej sprawie przepis ten nie ma zastosowania i nie było podstaw do jego powoływania w decyzji Ministra Infrastruktury w takim kontekście, że może on usprawiedliwiać sięgnięcie przez rzeczoznawcę do nieruchomości spoza rynku lokalnego. W przepisie tym mowa jest o nieruchomościach posiadających szczególne cechy, tzn. jedyne w swoim rodzaju, odznaczające się czymś osobliwym lub wyjątkowym. Przedmiotowa nieruchomość nie posiada takich szczególnych cech, wyróżniających ją spośród innych przeznaczonych pod drogi. Dlatego w ocenie Sądu nie było podstaw do rozszerzenia w operacie rynku nieruchomości do regionalnego, a więc do przyjęcia do porównań nieruchomości położonych w Gołdapi (poz. 8 i 10 operatu). Słuszny jest też zarzut skarżących, że wśród porównywanych nieruchomości przyjęte zostały też takie, które nie są porównywalne z nieruchomością wycenianą pod względem ich obszaru. Są to bowiem nieruchomości o niewielkim obszarze, np. od 2 do 7 m2 i kilka od 18 do 99 m2. Sąd zauważył, że organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 31 października 2008 r. nie dokonał żadnej oceny przedłożonego operatu szacunkowego, przedstawił tylko przebieg postępowania. W sprawie rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z rynku regionalnego, co jednoznacznie wynika z załączonego do akt sprawy operatu szacunkowego. Minister Infrastruktury ocenił przedstawiony operat jako prawidłowy, przy czym nie dokonał jego oceny pod względem zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez co doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Od wyroku zostały złożone skargi kasacyjne przez Ministra Infrastruktury i Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Minister Infrastruktury zaskarżył skargą kasacyjną wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego: – art. 154 ust. 1 i 2 oraz art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnie polegającą na uznaniu, iż przepisy te ograniczają zakres wyboru transakcji porównawczych jedynie do terenu gminy, kiedy zasady doboru nieruchomości porównawczych, w tym przede wszystkim obszar badania rynku, określają przepisy wykonawcze, o jakich mowa w art. 159 tej ustawy, a w szczególności § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i zasad sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.); – przepisu § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogowe nie są tym szczególnym rodzajem nieruchomości, który przy wycenie pozwala na rozszerzenie rynku na regionalny i krajowy, kiedy wbrew wywodom Sądu, takich założeń nie można poczynić a priori, w oderwaniu od przedmiotu, zakresu, celu i sposobu wyceny oraz dostępności danych, a oceny w tym zakresie winien dokonać rzeczoznawca majątkowy; – naruszenie przepisu § 36 ust. 1 w zw. z § 26 ust. 1 i 3 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak na rynku lokalnym transakcji nieruchomościami drogowymi nie uprawnia rzeczoznawcy majątkowego do wyboru transakcji nieruchomościami pochodzącymi z rynku regionalnego lub krajowego, kiedy nieruchomości przeznaczone pod drogę publiczną mogą być kwalifikowane jako nieruchomości szczególnego rodzaju, dlatego też rzeczoznawca przy określeniu rynku może w pełni kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia; – naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 pkt 16 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przy wycenie nieruchomości należy przyjmować do porównań nieruchomości identyczne z nieruchomością wycenianą, kiedy wbrew stanowisku Sądu, zróżnicowanie nieruchomości pod względem niektórych tylko cech nie wyklucza uznania ich za nieruchomości podobne, zwłaszcza wobec dokonania przy szacowaniu stosownej korekty opartej na wychwyceniu istotnych różnic, zmierzającej do zobiektywizowania procesu wyceny; 2) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i to w sposób mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami. Na tych podstawach wnosiło o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, – zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył wyrok w całości, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 155 ust. 1 i art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż rzeczoznawca majątkowy ma ograniczony przez ustawę zakres wyboru nieruchomości do porównania, tzn. musi brać pod uwagę te, które położone są na terenie gminy, na której położona jest wyceniana nieruchomość, – § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że lokalny rynek nieruchomości ograniczony jest do nieruchomości położonych na terenie gminy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez odmowę uznania przez Sąd orzekający nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania z nieruchomością ocenianą za położone na lokalnym rynku nieruchomości. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie go do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych. Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 i 2, art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nie są zasadne. Art. 4 pkt 16 tej ustawy definiując pojęcie "nieruchomości podobnej", stanowi, że należy pod tym pojęciem rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość". Art. 4 pkt 16 nakazuje uwzględnienie w ustaleniu "nieruchomości podobnej" położenie nieruchomości. Art. 154 § 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami również stanowi o uwzględnieniu położenia nieruchomości. Przy ustaleniu wyznaczenia wartości – położenia nieruchomości, należy ją odkodować, przez zastosowanie wykładni w kontekście wartości, o których stanowi art. 154 i art. 155 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 154 i art. 155 ust. 1 pkt 6 nakazują uwzględnić przeznaczenie w planie miejscowym, a w razie braku planu przeznaczenie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że ogranicza to zakres porównania do nieruchomości położonych na terenie gminy. Nie można uznać za prawidłowy wywód w skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury, że ograniczenie podmiotowe co do nabywcy do zarządu dróg może mieć jakiekolwiek znaczenie prawne dla wyceny nieruchomości. Godziłoby to w zasady sprawiedliwości społecznej, która nie pozwala aby przy pozbawieniu prawa własności na cel publiczny stosować niekorzystne dla właściciela sposoby wyceny nieruchomości. Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Przesądza o tym rozwiązanie prawne przyjęte w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd przyjął, że w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonej pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, która uzasadniałaby zastosowanie w sprawie § 26 ust. 1 tego rozporządzenia. Przedmiotem regulacji § 36 powołanego rozporządzenia jest określenie wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przyjęcie regulacji szczególnej w § 36 przesądza o jej zastosowaniu, co zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywiódł. W skardze kasacyjnej Ministra Infrastruktury wskazano, że w decyzji uznano, że możliwe było zastosowanie § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Oznaczało to w następstwie zastosowanie § 36 ust. 2, a nie § 26 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowo wyprowadzona w zaskarżonym wyroku podstawa stosowania § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia w pełni uzasadnia ocenę co do braku pełnego, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalenia stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.