II SA/Rz 276/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie WSA Jolanta Ewa Wojtyna WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu -skargę oddala- II SA/Rz 276/09 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] Starosta Powiatu działając na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 150 § 1 i art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku A. K. postanowił wznowić postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1 w F. udzielonego A. i F. L. Organ podał, że w przypadku, gdy wnoszący o wznowienie postępowania jako przesłankę wznowienia podaje przyczynę określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zagadnienie, czy wnoszącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zwykłym rozstrzygane jest po wznowieniu postępowania, a wznowienie postępowania nie jest tożsame z uznaniem wnoszącego za stronę. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] Starosta Powiatu odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2008r. nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1 w F. wydanej dla A. i F. L. W uzasadnieniu organ podał, że A. K. nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu zwykłym zakończonym decyzją o pozwoleniu na budowę, bo nieruchomość wnioskodawcy nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania definiuje art. 3 pkt 20 Pr. bud. W postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę nie ma zastosowania definicja strony zawarta w art. 28 k.p.a., bo art. 28 ust. 2 P.b. jest lex specialis w stosunku do procedury uregulowanej w K.p.a. A. K. jest właścicielem działki nr 36/2 i 34/10. Działka nr 36/2 leży w odległości 80m od projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i 75 m od projektowanego osadnika ścieków na działce nr 388/1 zaś najbliższy budynek na działce nr 36/2 odpowiednio w odległości 105m i 95m. Działka nr 34/10 położona jest w jeszcze większej odległości od projektowanej na działce nr 388/1 inwestycji. Organ wykazał, że z przepisów odrębnych nie wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu działek nr ew. 36/2 i 34/10 w związku z realizacją inwestycji na działce nr 388/1 w F. Budynek mieszkalny i bezodpływowy osadnik ścieków nie są zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 2004r. (Dz. U. nr 275, poz. 2573 ze zm.). Inwestycja ta nie oddziałuje znacząco na obszar Natura 2000 "B. N." i projektowany obszar Natura 2000 "O. M." Organ ocenił lokalizację inwestycji w aspekcie zachowania odległości określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i stwierdził, że zachowano warunki odległościowe określone tymi przepisami. Z faktu ustanowienia dla inwestora służebności gruntowej drogi koniecznej na działce nr 36/2 i 34/10 nie można wywieść przymiotu strony dla skarżącego. Powyższe uzasadniało odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wykazania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W odwołanie wniósł A. K. zarzucił: 1/ naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zaistniała określona w tym przepisie podstawa do uchylenia dotychczasowej decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].07.2008r. nr [...]; 2/ naruszenie art. 151 § 1 k.p.a. polegające na bezpodstawnej odmowie uchylenia decyzji Starosty Powiatu z dnia [...].07.2008r. pomimo istnienia podstawy do jej uchylenia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.; 3/ art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego; 4/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia, że działki nr 36/2 i nr 34/10 nie znajdują się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1, a w konsekwencji nie istnieją podstawy do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę; 5/ naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę; przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a w szczególności § 34 poprzez błędne przyjęcie, że bezodpływowy osadnik ścieków może być stosowany na działce nr 388/1 w sytuacji, gdy należy ona do obszarów podlegających szczególnej ochronie środowiska; § 36 ust. 1 poprzez błędne przyjęcie, że spełnione zostały warunki odległościowe określone tym przepisem; § 35 poprzez przyjęcie, że bezodpływowy osadnik ścieków na działce nr 388/ odpowiada przepisom prawa. W oparciu o przedstawione zarzuty wniósł o uchylenie w całości decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2008r. nr [...] i orzeczenie o uchyleniu dotychczasowej decyzji. W obszernym uzasadnieniu podał, że jest użytkownikiem wieczystym działek nr 36/2 i 34/10 w F. Inwestycja realizowana na działce nr 388/1 może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź zagrożenie środowiska. Stwierdził, że z mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przysługuje mu przymiot strony, gdyż jego nieruchomość oddziałuje obiektu realizowany na podstawie pozwolenia na budowę, którego dotyczy wniosek o wznowienie postępowania. Inwestycji może w przyszłości ograniczyć jego uprawnienia do zabudowy nieruchomości. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto pogląd, że o przymiocie strony decydują okoliczności konkretnej sprawy. Skarżący był stroną postępowania o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, osadnika bezodpływowego na działce nr 36/4. Z działki tej oraz z działek nr 35/2 i 36/3 wyodrębniono działkę nr 388/1, na której jest prowadzona budowa. Skarżący podniósł, iż w postępowaniu o rozbudowę stołówki na terenie ośrodka wypoczynkowego prowadzonego z jego wniosku A. i F. L. są stroną postępowania. Dojazd do działki inwestorów jest możliwy tylko po działce skarżącego. Postanowieniem z dnia 9.09.2002r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] ustanowił na rzecz każdoczesnych użytkowników wieczystych nieruchomości nr 35/2, 36/3, 36/4 służebność gruntową drogi koniecznej przejazdu, przechodu, przegonu. Liczebność i uciążliwość przejazdów w tym samochodów ciężarowych negatywnie odbija się na działalności prowadzonej przez skarżącego. Sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa z działką inwestora jak również odległości między inwestycjami nie mogą wykluczać zakwalifikowania nieruchomości do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a z przepisu art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego nie wynika, że obszar oddziaływania ma być wyznaczany na podstawie przepisów odrębnych. Obszar, na którym A.i F L realizują inwestycję jest obszarem Natura 2000. Zaprojektowane osadniki naruszają przepisy rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w szczególności naruszają § 34 poprzez błędne przyjęcie, że osadnik może powstać na obszarze, który podlega szczególnej ochronie. W ocenie wnioskodawcy organ nie zbadał wyczerpująco materiału dowodowego i okoliczności sprawy. Wskazał na rangę zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.), z której wynika przy rozpoznawaniu sprawy kierowanie się słusznym interesem społecznym i obywateli. Powyższe przekłada się na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naprowadzone argumenty uzasadniają wniosek o uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Gdy ustali się brak przesłanek do wznowienia to należy odmówić uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tak jak to uczynił organ pierwszej instancji. Wojewoda podzieli argumentację organu pierwszej instancji zawartą w uzasadnieniu decyzji. W skardze do Sądu skarżący A.K. powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu wraz z argumentami na ich poparcie i wniósł o uchylenie dotychczasowej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków na działce nr 388/1 w F. ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stanowczo podkreślił, że w świetle przedstawionych zarzutów w ocenie skarżącego wystąpiły przesłanki do uznania go za stronę postępowania, a stanowisko organu odwoławczego narusza art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sam fakt braku bezpośredniego sąsiedztwa działek jak również odległość pomiędzy inwestycją, a działkami skarżącego nie mogą decydować o niezakwalifikowaniu nieruchomości do obszaru oddziaływania. Nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Skarżący stwierdził, że ograniczenie organu drugiej instancji do stwierdzenia, że decyzja Starosty Powiatu nie narusza prawa prowadzi do wniosku, że postępowanie organu drugiej instancji było prowadzone niezgodnie z przepisami prawa, a analiza materiału dowodowego nie była wnikliwa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Błędnie organ podał rok 2008r. wydania decyzji zamiast 2009r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach prawa. Skarga jest nieuzasadniona, a ocena zarzutów zawartych w skardze doprowadziła do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jaki i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy stwierdził, że rację miał skarżący podnosząc w skardze błąd, co do daty zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2009r. nr [...] Wojewoda sprostował oczywistą omyłkę pisarkę, gdyż data wydania decyzji to [...].01.2009r. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy (techniczny) oznacza, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji jak organ pierwszej instancji (J. Zimerman glosa do wyroku NSA z 2.02.1996r. sygn. akt IV SA 846/95 OSP 1997 z.4, poz. 83). I nie chodzi tu o rezultat, co do zgodności z prawem, lecz także ze względu na kryteria celowości i słuszności rozstrzygnięcia. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 5 września 2008r., w którym domaga się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. We wniosku podał argumenty przemawiające za wznowieniem postępowania, które następnie powtórzył w odwołaniu i kolejno w skardze do Sądu. Z treści wniosku wynika nadto, że skarżący zachował miesięczny termin określony w art. 148 § 1 k.p.a. do wznowienia postępowania. Sąd uznał, że organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji dokonał wszechstronnej i szczegółowej analizy zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie postępowania w aspekcie postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, a uzasadnienie odpowiada wszelkim kryteriom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu skarżący ponowił zarzuty i argumentacje z wniosku o wznowienie postępowania. Przesłanką do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić należy się ze skarżącym, że uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest krótkie, ale w ocenie Sądu ze względu na wyżej opisane okoliczności sprawy, a w szczególności akceptację rozstrzygnięcia i argumentów podanych na jego uzasadnienie, to w realiach niniejszej sprawy nie można przyjąć, ze krótkie uzasadnienie jest okolicznością mającą wpływ na wynik sprawy. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że inwestycja prowadzona przez A. i F. L. oddziałuje na jego nieruchomość i dlatego skarżący jest stroną postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Powiatu. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008r. Nr [...] Starosta Powiatu wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2008r. nr [...], podając w uzasadnieniu jako przesłankę wznowienia wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowienie o wznowieniu postępowania jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Inaczej mówiąc, postanowienie to otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. Stwierdzenie czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a. (wyrok NSA z 2001.06.08 sygn. akt SA 420/01 LEX nr 77650). Z przedstawionego stanowiska wynika, że granice postępowania wznowieniowego wyznacza przesłanka wznowieniowa podana w postanowieniu wydanym na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie po wznowieniu postępowania organ był zobligowany do ustalenia, czy w postępowaniu zwykłym skarżącemu przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 P.b. Sąd akceptuje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji, że ocena przymiotu strony nie może odbyć się na podstawie art. 28 k.p.a., gdyż w tym zakresie Prawo budowlane zwiera własną regulację, która wyłącza stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ocena przymiotu strony ze względu na kryterium oddziaływania ma na celu objęcie postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę wszystkich podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ochrona interesów osób trzecich ma być realna, a nie tylko ograniczać się do nieruchomości graniczących z działką, na której ma być realizowana inwestycji. Zatem jest możliwe, że w danej sprawie przymiot strony będzie przysługiwał dużej grupie podmiotów, których nieruchomości nawet nie graniczą z nieruchomością, na której jest inwestycja. Nie można jednak wykluczyć takiej sytuacji, że w konkretnej sprawie z uwagi na indywidualne cechy inwestycji nawet właściciele nieruchomości graniczący z terenem, na którym będzie realizowana inwestycja nie będę mieli przymiotu strony, bo nie będzie oddziaływania inwestycji. Postępowanie administracyjne prowadzi się w indywidualnej sprawie na podstawie przepisów prawa procesowego i materialnego aktualnych na dzień wydania decyzji administracyjnej. Fakt, że inwestor był stroną postępowania prowadzonego z wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy nie powoduje, że działa tu prawo wzajemności skutkujące przyznaniem przymiotu strony w każdym innym postępowaniu. Stroną postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie można mieć gwarancji, że będzie stroną postępowania o pozwolenie na budowę z braku oddziaływania inwestycji na daną nieruchomość. Poszukiwanie przymiotu strony w płaszczyźnie oddziaływania inwestycji należy odnieść tylko do oddziaływania prawnego, czyli poprzez wskazanie normy prawnej, z której podmiot wywiedzie istnienie przymiotu strony. Korzystanie z ustanowionej drogi koniecznej (nawet ponad granice ustanowionej służebności) nie daje podstaw do uznania skarżącego za stronę, gdyż nie jest to oddziaływanie w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zachowanie odległości wynikających z przepisów prawa w tym § 34, 35 i 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) zostało prawidłowo zakwalifikowane jako okoliczność wykluczająca istnienie oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Istnienie obszaru Natura 2000 nie daje skarżącemu przymiotu strony, gdyż regulacje zawarte dotyczą nieruchomości położonych w tym obszarze. Sąd stwierdza, że organ prawidłowo przeanalizował i opisał możliwe oddziaływanie inwestycji na nieruchomość skarżącego i w następstwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykluczył możliwość uznania skarżącego za stronę, a ocena istnienia przesłanki wznowieniowej nastąpiła po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania z zachowaniem sformalizowanego ciągu czynności wynikających z przepisów prawa. Z tych przyczyn decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odpowiada prawu. Podkreślić też należy, że nawet stwierdzenie przez organ, że strona istotnie nie brała udziału bez własnej winy w postępowaniu zwykłym nie musi skutkować uchyleniem decyzji objętej wznowieniem postępowania. Celem postępowania wznowieniowego jest bowiem ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny ostatecznej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym (uchwala NSA 7 sędziów z 2.12.2002r. OPS 11/02). W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym nietrafne są też zarzuty naruszenia art. 8, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. Strona była powiadamiana o wszystkich czynnościach organów, a pełnomocnikowi skarżącego w postępowaniu administracyjnym doręczano całą korespondencję i rozstrzygnięcia podjęte w kontrolowanym postępowaniu. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.