IV SA/Gl 109/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant St. sekretarz sądowy Magdalena Kurpis po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Szpitala A w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń z opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) zasądza od Samorządowemu Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] zł (słownie [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w G. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 , art. 7 ust. 2 i 3 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ( Dz. U. Nr 210 poz. 2135) umorzono postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo G.W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Decyzję tę doręczono Szpitalowi A w G., który jako świadczeniodawca poniósł koszty leczenia G.W. Działający w imieniu świadczeniodawcy Dyrektor Szpitala A w G., nie godząc się ze stanowiskiem organu, złożył odwołanie. W jego treści podniósł, iż to świadczeniodawca wystąpił do organu o wydanie po myśli art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych decyzji potwierdzającej prawo G.W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Świadczeniobiorca nie był objęty powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym, a z powodu urazu, w trybie nagłym przyjęto go na oddział Szpitala i udzielono pomocy. Odwołujący zakwestionował słuszność uznania postępowania za bezprzedmiotowe wobec faktu, iż poniósł koszty leczenia zmarłego G.W. i domaga się ich zwrotu od Narodowego Funduszu Zdrowia. Jest zatem zainteresowany w potwierdzeniu uprawnień do udzielonych już świadczeń na rzecz obecnie nie żyjącego świadczeniobiorcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium powołując się na treść art. 28 k.p.a. wskazało, iż odwołujący nie jest stroną postępowania. W świetle powołanego w odwołaniu przepisu art. 54 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych świadczeniodawcy przysługuje wyłącznie uprawnienie do złożenia wniosku o przyznanie uprawnień do świadczenia. Czynność ta jednak nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego, a w konsekwencji o posiadaniu statusu strony postępowania. Z tych względów, z chwilą śmierci G.W., zdaniem organu II instancji, prowadzenie postępowania w dalszym ciągu było niedopuszczalne. Z faktu doręczenia Szpitalowi decyzji I instancji umarzającej postępowanie, co miało oznaczać potraktowanie go jako strony postępowania przez Prezydenta Miasta G., Kolegium wywiodło konieczność rozpoznania wniesionego przez świadczeniodawcę odwołania i umorzenia postępowania odwoławczego. Strona postępowania – G.W. zmarł, a odwołujący nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o przyznanie osobie nieubezpieczonej świadczenia opieki zdrowotnej. Z tych przyczyn jedynym słusznym rozstrzygnięciem w opinii Kolegium było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Szpital A w G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 54 ust. 4 ustawy o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Skarżący zakwestionował w szczególności stanowisko o braku jego interesu prawnego w wydaniu decyzji merytorycznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie ponawiając swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 137 ), zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje wskazane w przepisie orzeczenia wydawane przez organy administracji publicznej, w tym decyzje administracyjne. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w sytuacji, gdy sąd stwierdzi, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organowi administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa czy to materialnego, czy też procesowego jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na mocy art. 134 § 1 tej ustawy sąd dokonuje również z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Na wstępie przypomnieć należy, iż istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Nie będąc związany granicami postępowania przed pierwszą instancją, powinien w miarę potrzeby rozszerzyć je w takim zakresie, aby doprowadzić do pełnego wyjaśnienia sprawy, w którym mieści się również ustalenie co do przyznania odwołującemu legitymacji strony. Ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy in meriti może nastąpić wyłącznie wskutek wniesienia odwołania przez podmiot prawnie do tej czynności dopuszczony. Zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem zapadła z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Mianowicie w okolicznościach sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. Wprawdzie w orzecznictwie pojawiło się stanowisko, że takie rozstrzygnięcie winno być podjęte w przypadku ustalenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania administracyjnego, jednakowoż w żadnym razie nie jest ono aktualne wówczas, gdy poza wnoszącym odwołanie nie ma innego adresata decyzji, a zatem gdy wobec braku strony w ogóle nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej w sprawie. Tymczasem w świetle wywodów organu odwoławczego taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Otóż postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, a dotyczyło uprawnień do świadczeń zdrowotnych osoby już w tym czasie nieżyjącej. Ponieważ są to uprawnienia ściśle związane z osobą, której dotyczą, to śmierć tej osoby nie rodzi następstwa prawnego po niej w stosunku do innych osób. Przyjęcie zatem stanowiska organu odwoławczego, że wnioskodawcy – świadczeniodawcy nie służy przymiot strony oznacza, iż w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącego nie występuje żadna strona. Tymczasem brak strony jest równoznaczny z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa – z przyczyn podmiotowych. Przy tej koncepcji organ I instancji nie mógł wydać decyzji merytorycznej, a skoro ją wydał i skierował do skarżącego – nie będącego według tej koncepcji stroną – to decyzja ta zapadła w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Przyjmuje się, że skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie jest jednym z przypadków uzasadniających uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji, a więc wydanie decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Nie powinno ulegać wątpliwości, że skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w znaczeniu materialnym, daje tej osobie legitymację do wniesienia odwołania, gdyż ma ona interes prawny w obaleniu takiej decyzji administracyjnej ( tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3.XI.2004 r., sygn. akt I SA 706/03, zbiór LEX nr 164509). Nie ma racjonalnych powodów do odmiennej interpretacji, która zakładałaby konieczność uruchomienia nadzwyczajnych trybów postępowania w celu wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. W świetle zasady trwałości decyzji ostatecznych ( art. 16 § 1 kpa ) rozwiązywanie tego rodzaju sytuacji winno następować w pierwszej kolejności w postępowaniu zwykłym – odwoławczym. Ponieważ zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego ma charakter formalny, Sąd ograniczył się do oceny przesłanek z art. 138 § 1 pkt 2 i 3 kpa. Natomiast sporne między stronami postępowania sądowego zagadnienie interesu prawnego skarżącego w wydaniu merytorycznej decyzji należy poruszyć jedynie w takim aspekcie, że przyznanie w tej kwestii racji skarżącemu prowadziłoby do takiego samego wyniku postępowania sądowego, bowiem wniesienie odwołania przez stronę postępowania administracyjnego, nie może prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego, o ile nie wystąpią inne okoliczności powodujące jego bezprzedmiotowość. W zaskarżonej decyzji takich okoliczności nie powołano. Marginalnie można też zauważyć, że w zakresie istnienia interesu prawnego świadczeniodawcy do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, w orzecznictwie pojawiła się rozbieżność ( por. np. wyrok tut. Sądu z dnia 2.VIII.2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 35/07 i odmienny wyrok NSA z dnia 15.XII.2008 r., sygn. akt I OSK 55/08 - oba dostępne w internecie). Dla rozstrzygnięcia tej kwestii wydaje się nie bez znaczenia okoliczność, czy warunkiem refundacji świadczeniodawcy kosztów udzielonych świadczeń w stanach nagłych ze środków publicznych, jest wydanie decyzji z art. 55 ust. 1 ustawy o świadczeniach, czy też, w razie śmierci świadczeniobiorcy, świadczeniodawcy przysługuje roszczenie do Narodowego Funduszu Zdrowia o zapłatę za te świadczenia mimo niewydania owej decyzji. O ile świadczeniobiorca spełniał materialne warunki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, trudno byłoby odmówić prawa świadczeniodawcy do zwrotu poniesionych kosztów świadczeń opieki zdrowotnej ze strony podmiotu dysponującemu środkami publicznymi. Podobnie trudno byłoby uzasadnić przerzucenie tych kosztów na spadkobierców świadczeniobiorcy, pomijając kwestię efektywności przynajmniej części takich ewentualnych roszczeń. Natomiast obciążenie świadczeniodawcy tymi kosztami można byłoby traktować jako daninę publiczną z ich strony, opartą na wątpliwej podstawie prawnej ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12.XII.2006 r., sygn. akt II CSK 284/06, zbiór LEX nr 439199 – dotyczący nieco innej kwestii przekroczenia umownych limitów świadczeń udzielonych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia ). Taka sytuacja mogłaby też potencjalnie rodzić niepożądane skutki społeczne w zakresie dostępności do usług zdrowotnych w przypadkach nagłych. Z wcześniej podanych przyczyn problematyka ta została jedynie zasygnalizowana, natomiast jej rozważenie należy do organu odwoławczego, który ponownie będzie orzekał w sprawie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.), w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, oraz z mocy art. 200 i art. 205 § 2 wymienionego Prawa orzeczono, jak w sentencji.