II GSK 318/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Cezary Pryca (spr.) Protokolant Beata Cisek po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 2 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Lu 383/09 w sprawie ze skargi K. B. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia od K. B. na rzecz Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w E. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. wyrokiem dnia 2 grudnia 2009r. o sygn. akt I SA/Lu 383/09 uwzględnił skargę K. B, na decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 3 marca 2009 r. o wstrzymaniu K. B. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. Organ odwoławczy uzasadniał, że K. B. została przyznana płatność dla gospodarstwa niskotowarowego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 1 lutego 2006 r. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 21 lutego 2006 r. Wypłata płatności w trzecim roku nastąpiła w dniu 9 maja 2008 r. K. B. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem w dniu 3 grudnia 2008 r. Organ II instancji zauważył, że K. B. złożył oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po upływie terminu z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm. – rozporządzenie z 7 grudnia 2004 r.), który jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. W tym stanie sprawy K. B. nie wypełnił warunków z § 8 ust. 1 pkt 2 w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. W tym stanie sprawy płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku podlegała wstrzymaniu stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że K. B. składając podpisany wniosek o przyznanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego potwierdził znajomość zasad przyznawania płatności dla gospodarstw niskotowarowych. Karol Błasiak złożył skargę na tę ostateczną decyzję Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. Sąd I instancji stwierdził, że bezsporne w sprawie jest to, że K. B. otrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. z dnia 1 lutego 2006 r. Wypłata płatności w trzecim roku pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego nastąpiła w dniu 9 maja 2008 r. Termin na złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przewidziany w § 8 ust. 2 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r., upłynął w okolicznościach tej sprawy z dniem 16 listopada 2008 r. K. B. oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem złożył w dniu 3 grudnia 2008 r. Stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1/ zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2/ złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust. 1 pkt 1. W myśl przepisu § 9 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty z § 9 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. jest rygorem dla producenta rolnego, który nie przestrzega zasad korzystania z pomocy finansowej na wspieranie gospodarstwa niskotowarowego. Sprowadza się on do pozbawienia producenta rolnego prawa do kontynuowania tej pomocy w czwartym i piątym roku (w dwóch ostatnich latach). Przesłanki zastosowania wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały określone w przepisie prawa o charakterze szczególnym tj. w przepisie § 9 ust. 1 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. i nie mogą być interpretowane ekstensywnie. W ocenie Sądu I instancji odmienne stanowisko Dyrektora L. Oddziału Regionalnego ARiMR w tej kwestii nie odpowiada prawu. Stanowisko organu prowadzi do wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jedynie z uwagi na niezachowanie przez producenta rolnego terminu określonego w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 grudnia 2007 r. Zdaniem Sądu I instancji organ pominął jednak, że niezachowanie terminu z przepisu § 8 ust. 2 rozporządzenia z 7 grudnia 2004 r. nie jest jedyną przesłanką wstrzymania płatności z przepisu § 9 ust. 1 tego rozporządzenia, gdyż ta konkretna regulacja rozporządzenia nie odwołuje się do przepisu § 8 ust. 2, kiedy określa przesłanki wstrzymania płatności. W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu I instancji Dyrektor L. Oddziału ARiMR w L. zarzucił na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. dokonanie błędnej wykładni § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870 ze zm.) skutkowało wadliwym uznaniem, że wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty następuje, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia, gdyż unormowanie § 9 ust. 1 nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia tj. takiej, w której producent rolny nie dotrzymał wyłącznie siedmiodniowego terminu do złożenia kierownikowi biura powiatowego Agencji oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do wypłaty płatności z tytułu gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku realizacji planu, określone w § 8 ust.1 i ust. 2 rozporządzenia. Z przepisu § 8 ust.1 i 2 rozporządzenia wynika, że "oświadczenie", o którym mowa w ust.1 pkt 2 składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję w terminie 7 dni od daty, w której upłynął termin w ust.1 pkt 1. Przepis § 8 ust. 2 określa więc formę i termin do złożenia oświadczenia. W ocenie organu skarżącego brak jest podstaw do przyjęcia poglądu Sądu I instancji, że przepis § 9 ust. 1 nie obejmuje przedmiotowym zakresem sytuacji określonej w § 8 ust. 2 tego rozporządzenia. Sąd I instancji błędnie przyjął, że niewykonanie obowiązku terminowego złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust. 1 pkt 2, a którego formę i termin określa ust. 2 przepisu, nie jest przesłanką do zastosowania sankcji z § 9 ust. 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Oddziału L. ARiMR wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, K. B. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Poza sporem pozostaje okoliczność, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja z 27 kwietnia 2009 roku numer [..] Dyrektora L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o wstrzymaniu K. B. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego z uwagi na złożenie przez beneficjenta oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego po upływie terminu , o którym mowa w § 8 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich. W ocenie Sądu I instancji przesłanki warunkujące wstrzymanie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty zostały określone w § 8 ust.1 pkt 1 i 2 rozporządzenia i uwzględniając treść § 9 ust.1 rozporządzenia wskazuje, że brak odwołania się przez ustawodawcę w treści § 9 ust.1 rozporządzenia do terminu określonego w § 8 ust.2 rozporządzenia daje podstawę do przyjęcia, iż uchybienie terminowi do złożenia oświadczenia nie stanowi przesłanki dającej podstawę do zastosowania skutku w postaci wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji nie jest trafne. W tym miejscu przypomnieć więc należy, że stosownie do treści § 8 ust.1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcie zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Natomiast przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia stanowi, że oświadczenie, o którym mowa w ust.1 pkt 2, składa się na formularzu udostępnionym przez Agencję, w terminie 7 dni od dnia, w którym upłynął termin określony w ust.1 pkt 1 tego przepisu. Podkreślić należy, że przepis § 8 ust.3 rozporządzenia wskazuje, że do oświadczenia, o którym mowa w ust.1 pkt 2, dołącza się dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Jednocześnie należy przypomnieć, że z treści § 9 ust.1 rozporządzenia wynika, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust.1 tegoż rozporządzenia. Z treści przytoczonych przepisów prawa wynika więc, że wstrzymanie płatności jest skutkiem między innymi uchybienia 6- miesięcznemu terminowi określonemu w § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Oznacza to, że wskazany wyżej termin 6-miesięczny ogranicza w czasie dochodzenie przez beneficjenta prawa do otrzymania płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Niewątpliwie przepis § 9 ust.1 rozporządzenia określa materialnoprawny konsekwencje niedotrzymania w/w terminu, w postaci wstrzymania opisanych wyżej płatności. Z tych względów, mając na uwadze skutek w postaci wstrzymania płatności stwierdzić należy, że termin 6-miesięczny do zrealizowania przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust.1 pkt 1 ) jest terminem materialnym. Natomiast termin, o którym mowa w § 8 ust.2 odnosi się do dokonania określonej czynności, w postaci złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia i tym samym jest terminem procesowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze treść wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia należy uznać, że dokonanie czynności w postaci złożenia oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego pozostaje w ścisłym związku z realizacją warunku określonego w ust.1 pkt 1 tegoż przepisu i daje podstawę do podjęcia działań w celu ustalenia czy wskazane przez ustawodawcę warunki zostały spełnione, a tym samym daje podstawę do uruchomienia procedury wypłaty przyznanej płatności bądź też w przypadku negatywnej weryfikacji daje podstawę do zastosowania instytucji wstrzymania płatności, o której mowa w § 9 ust.1 rozporządzenia. Ponadto należy podkreślić, że do oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust.1 pkt 2 należy dołączyć dokumenty potwierdzające ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego (§ 8 ust.3). W tym stanie rzeczy uznać należy, że niezłożenie oświadczenia opisanego w § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia wraz z dokumentami, o których mowa w § 8 ust.3 rozporządzenia w terminie, o którym mowa w § 8 ust.2 rozporządzenia uniemożliwia organowi kontrolę realizacji przesłanek warunkujących wypłatę płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności. Niewątpliwie przedstawiona procedura w zakresie wypłaty przyznanej dla gospodarstwa niskotowarowego płatności w czwartym i piątym roku wypłaty, ma także na celu ustalenie czy realizacja przedsięwzięcia określonego w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego została wykonana w nieprzekraczalnym terminie 6-miesięcznym liczonym od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu. Uchybienie terminowi wskazanemu w § 8 ust.2 rozporządzenia do złożenia oświadczenia, o którym mowa w § 8 ust.1 pkt 2 rozporządzenia może wywołać skutek w postaci niedozwolonego przedłużenia terminu określonego w § 8 ust.1 pkt 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 188 p.p.s.a. i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.