IV SA/Wa 528/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Wykowski,, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego M. I. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2008 r, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi O. gm. Z., w części dotyczącej działki nr ew. [...] wydzielonej w wyniku scalenia J. I. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że scaleniem objęto także działkę siedliskowa J. I. (nr. ew. [...]) o pow. 0,27 ha i wartości 15 jednostek szacunkowych. Jako ekwiwalent J. I. otrzymał m.in. działkę siedliskową o pow. 0,27 ha i wartości 15 jednostek szacunkowych. Z porównania rejestru szacunkowego gruntów przed scaleniem i po scaleniu wynika, iż J. I. w wyniku scalenia wydzielono grunty w dotychczasowym stanie posiadania. W czasie scalenia granica pomiędzy działkami oznaczonymi po scaleniu nr [...] i [...] (należącej do W. P.) przebiegała inaczej niż granica ewidencyjna ustalona na dzień 4 listopada 1971 r. Granica ta nie była granicą prawną. W postępowaniu scaleniowym wyznaczono granice zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. Oznacza to, iż w scaleniu nie została zmieniona spokojnego władania na gruncie. Miary czołowe przedscaleniowej działki siedliskowej nr [...] uwidocznione na szkicach polowych sporządzonych w 1972 roku w celu założenia mapy zasadniczej dla obrębu O., są identyczne z miarami czołowymi tej działki oznaczonej po scaleniu nr ew. [...] uwidocznionymi na szkicu wyznaczenia projektowanych działek. Na taki sposób wyznaczenia granicy działek nie była potrzebna zgoda na objęcie scaleniem działki siedliskowej, gdyż w wyniku scalenia została wydzielona granica zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. Zmianie uległ tylko numer działki. Potwierdza to protokół z kontroli opracowanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia gruntów wsi O. z dnia [...] lipca 1978 r., z którego wynika, iż nie przeprowadzono regulacji siedlisk. J. I. otrzymał ekwiwalent zgodnie z kwestionariuszem życzeń, według stanu dotychczasowego. Nie kwestionował przyjętych rozwiązań zarówno w trakcie jego opracowania jak i po zatwierdzeniu ostateczną decyzją z 1978 roku. Nie naruszono więc art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. Nr 3 poz. 13). Nie zachodzą więc przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazano, iż ostatecznie dokonano rozgraniczenia dziatek nr ew. [...] i [...] postanowieniem Sądu Okręgowego w B. z dnia [...] października 2007 r. (sygn. akt [...] Ca [...]) według granicy prawnej ustalonej pierwotnie w wyniku scalenia gruntów. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi M. I. -następca prawny J. I. - podniósł zarzut naruszenia; - art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów przez nie uwzględnienie, iż grunty samoistnego właściciela nie mogą być objęte scaleniem bez zgody uprawnionego, - art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. przez nie stwierdzenie nieważności orzeczenia dotkniętego rażącą wadliwością, - art. 5 i 64 Konstytucji R.P. przez naruszenie prawa własności w wyniku nie respektowania normy art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Uzasadniając zarzuty przywołano prezentowany w judykaturze pogląd, iż objęcie działki siedliskowej bez zgody właściciela stanowi rażące naruszenie prawa. Zgoda ta musi być wyrażona wprost a nie domniemana. W trakcie scalenia doszło do zmiany granic działki skarżącego, co potwierdza orzeczenie o sygn. akt [...] Ca [...]. Granica działki wyznaczona w wyniku scalenia nie odpowiada wskazanej w ewidencji z 1971 roku. Stąd błędne jest uznanie, iż w wyniku scalenia zostały przyznane grunty według dotychczasowego stanu władania. Gdyby istotnie odbył się projekt scalenia na gruncie w 1978 roku, od razu wyszłoby na jaw, iż granica na gruncie nie odpowiada granicy ewidencyjnej. Wyznaczanie na gruncie było często fikcją zwłaszcza, gdy zmieniano jedynie numeracje działek. Odmowa wyeliminowania z obrotu decyzji skutkuje tym, iż z gruntu skarżącego odcięto metr na całej jej długości. Celem postępowania scaleniowego jest polepszenie warunków gospodarowania na gruncie. Działka skarżącego wąska przed scaleniem została jeszcze bardziej zwężona, wyznaczona granica uniemożliwia wjazd i wyjazd na podwórze cięższym sprzętem rolniczym. Przeczy to celom postępowania scaleniowego. Wniesiono również o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem w sprawie wydano orzeczenie bez wyjaśnienia istotnych okoliczności, które rzutować mogą na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji orzekał w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określa enumeratywnie art. 156 §. 1 K.p.a. Przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzające W rozpatrywanym przypadku przywoływaną w kwestionowanej decyzji podstawą stwierdzania nieważności jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w świetle którego wadą nieważności dotknięte są decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Koniecznym warunkiem dla ustalenia występowania tej przesłanki nieważności decyzji jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. Nie stanowi natomiast rażącego naruszenia prawa orzeczenie, które zapadło w następstwie braku znajomości określonych okoliczności istniejących na dzień orzekania, o ile nie jest to następstwem rażącego uchybienia obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy. W takim przypadku wydana decyzja jest wprawdzie wadliwa lecz możliwe jest jej wzruszenie jedynie na zasadach dotyczących wznowienia postępowania (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.). Z uwagi na zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, przesłanka wznowienia postępowania nie może jednoczenie stanowić podstawy dla stwierdzenia nieważności decyzji (dalej idące następstwa drugiego z trybów eliminowania z obrotu prawnego ostatecznych orzeczeń). W rozpoznawanej sprawie nie sporne jest, iż J. I. nie wyraził zgody na zmianę granic jego działki siedliskowej, co wynika z adnotacji w kwestionariuszu życzeń. Jednocześnie nie wyraził expressis verbis sprzeciwu dla zamieszczenia działki w wykazanie objętych scaleniem. W takie sytuacji w ocenie Sądu samo zamieszczenie działki w wykazie, wobec brak sprzeciwu właściciela, nie stanowiłoby rączego naruszenia prawa, o ile działania organu administracji zmierzały do pozostawienia działki siedliskowej w dotychczasowych granicach (zakładano jedynie zmianę numeracji). Nie jest to bowiem ze swej istoty tego rodzaju drastyczna sytuacja, aby pozostawienie orzeczenia w obiegu prawnym było nie do pogodzenia z zasadami państwa praworządnego. W ocenie organu administracji sytuacja taka miała miejsce w rozpatrywanym przypadku, jednak teza ta nie została w przekonywający sposób wywiedziona. W rozpoznawanej sprawie, według ustaleń organu administracji, granica wyznaczona na mapie podziałowej po scaleniu to granica niespornego władania odpowiadająca granicom przed podziałem (wskazano - ta sama szerokość frontu działek według szkicu polowego z 1972 roku), choć organ odnotował, iż według mapy ewidencyjnej z 1971 roku granica przebiegała inaczej. Organ administracji nie wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, na których dokumentach, mapach ewidencyjnych, rysunkach, oparł się formułując taki pogląd. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż według twierdzeń strony skarżącej, podnoszonych w toku postępowania, granica wyznaczona na mapie podziałowej po scaleniu nie odpowiadała granicy na gruncie. Gdyby tak było spór ujawniłby się już w trakcie podziału. W ocenie Strony wyznaczenie obecnie granicy pomiędzy nieruchomościami, według mapy podziałowej po scaleniu (postanowieniem sygn. akt [...] Ca [...]) uniemożliwia prawidłowe korzystanie z gospodarstwa (zbytnie zawężenie działki uniemożliwia wjazd ciężkiego sprzętu). Strona uprawdopodobniła w ten sposób, iż granica przebiegająca w terenie w trakcie scalenia była inna niż wynikająca z mapy podziałowej. Podobnie ocenił stan faktyczny Sąd powszechny w uzasadnieniu orzeczenia o sygn. akt [...] Ca [...] (wskazano, iż Skarżący władając gruntem, który w wyniku scalenia przestał być jego własnością zaczął go zasiadywać). Organ nie odniósł się w ogóle do tych kwestii powołując się na określone ustalenia, lecz nie przywołując konkretnych dowodów (dokumentów, szkiców, rysunków), które stanowiły podstawę własnych twierdzeń. Nie wskazano nawet, który z zawartych w aktach administracyjnych szkiców, sporządzonych przez geodetę stanowił podstawą dla ustalenia, gdzie naniesiona była granica miedzy nieruchomościami w 1971 roku, gdzie wyznaczono ją według postanowienia sygn. akt [...] Ca [...] oraz jak przebiegała ona przed powstaniem sporu granicznego zakończonego wydaniem wskazanego orzeczenia (w aktach znajduje się szereg rysunków). W rozpoznawanej sprawie może odgrywać istotne znaczenie, odnotowana przez organ administracji okoliczność, iż granica wyznaczona na mapie podziałowej przebiegała inaczej niż zamieszczona na mapie ewidencyjnej z 1971 roku (takie same konkluzje w postanowieniu o sygn. akt [...] Ca [...]). W tej sytuacji rozważenia wymagałoby, czy wyznaczenie granicy nieruchomości w innym przebiegu niż wynikało to z ówczesnych ewidencji prowadziło do zmiany prawnej granicy siedliska (takiej oceny dokonał sąd powszechny w orzeczeniu sygn. akt [...] Ca [...]). Organ zaznaczył wprawdzie, iż szerokość działki według granic w terenie nie uległa zmianie przed i po scaleniem, co dokumentować mają nie zidentyfikowane precyzyjnie szkice polowe z 1972 roku. Rozważenia wymaga czy można uznać, iż dokumenty tego rodzaju mogły stanowić podstawę dla ustalenia stanu prawnego na gruncie, jako wyjściowego przed scaleniem. Nie można wykluczyć, iż wadliwie sporządzony szkic (błędnie wyznaczony front działki) stanowił następnie podstawę dla sporządzenia mapy podziałowej. Wskazane wyżej okoliczności mogą mieć istotne znaczenie w kontekście potrzeby rozważenia, czy ewentualna zmiana granicy prawnej nieruchomości, wynikająca z mapy podziałowej, była następstwem zamierzonych działań organu prowadzącego postępowanie scaleniowe, lub jego rażącego zaniedbania w kontekście potrzeby ustalenia stanu faktycznego na podstawie stosownych dokumentów, co należałoby kwalifikować jako rażące naruszenie prawa. O ile sytuacja tak nie miałaby miejsca, a okoliczności sprawy wskazywałyby, iż do zmiany granic faktycznie doszło, lecz wynikało to wyłącznie z braku pełnej informacji organu prowadzącego scalenie, co do określonych okoliczności (np., iż opracowane zgodnie z przepisami dane, dotyczące wyjściowego stanu prawnego gruntu nie są zgodne ze stanem rzeczywistym) sytuacja taka mogłaby stanowić jedynie podstawę dla wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 5 K.p.a.), a więc, jak wskazano, nie może być jednocześnie podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazane wyżej kwestie wymagają rozważenia z przywołaniem konkretnych dokumentów zawartych w aktach sprawy, w kontekście obowiązujących ówczesne regulacji dotyczących ustalania stanu prawnego gruntów przed scaleniem. Pominięcie tych kwestii stanowi naruszanie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 7, 77 §. 1, art. 80 § 1 art. 107 § 3 K.p.a.) i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście oceny, czy decyzja z 1978 roku jest dotknięta wadą nieważności w kwestii zatwierdzenia podziału pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...]. W tym kontekście przedwczesne byłoby uznanie, za skargą, iż w sprawie naruszono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z treścią art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (w 1978 roku).. Nie trafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 5 i 64 Konstytucji R.P. w kontekście ewentualnego naruszenia art. 1 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Przepisy te bowiem nie obowiązywały na dzień gdy doszło do ewentualnego naruszania wskazanych regulacji ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Sąd z urzędu stwierdza dodatkowo, iż w procedurze administracyjnej naruszono art. 10 § 1 K.p.a., w zakresie obowiązku zapewnienia udziału w postępowaniu jego stronom. Jak wynika bowiem rozdzielnika zaskarżonej decyzji nie była ona doręczana właścicielom działki sąsiedniej, której przebieg granicy jest kwestionowany. Ponieważ skutki prawne ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z 1978 roku mogą dotyczyć bezpośrednio właścicieli działki sąsiedniej, są oni stroną postępowania w myśl art. 28 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji orzeknie uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, zapewniając udział w postępowaniu wszystkim jego stronom.