IV SA/Wa 734/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi H. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 34 w zw. z art. 3 ust.1 i ust.3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2007r.) Nr 39, poz. 251 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącymi przedsiębiorstwami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku ( Dz. U. Nr 75, poz. 527), po rozpatrzeniu odwołania H. N., utrzymał w mocy decyzję Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2008r. nie zobowiązującej M. i M. S. do usunięcia odpadów (żużlu z drogi koniecznej) zlokalizowanych na terenie nieruchomości skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie posiada wad mogących skutkować wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Powołane powyżej rozporządzenie Ministra Środowiska stanowi, że odpady w postaci żużlu dopuszcza się do utwardzenia dróg i placów. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] stycznia 2008r. Strony mogły uczestniczyć w oględzinach, z których zostały sporządzone stosowne protokoły, jak również mogły zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji słusznie podniósł,, że w danym przypadku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, lecz przepisy ustawy o odpadach. Przepisy ustawy o odpadach nie wyłączają możliwości korzystania z pewnego rodzaju odpadów ( w tym przypadku żużlu) do zagospodarowania -np. do utwardzenia drogi, nie było więc podstaw prawnych do nakazania M. i M. S. usunięcia żużlu z drogi , która służąc jako droga konieczna wymaga stosownej nawierzchni. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła H. N., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza W., podnosząc zarzut naruszenia prawa własności poprzez nawożenie żużlu oraz naruszenia prawa Ochrony Środowiska. Sygn. akt IV SA/Wa 734/09 W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd Rejonowy w W. wyrokiem z dnia 6 lipca 2007r. ustanowił na działce skarżącej służebność drogi koniecznej na rzecz M. i M. S.. W dniu [...] maja 2008 r. został bezprawnie przez M. S. na ustanowioną drogę nawieziony piach i żużel. Pismem z dnia [...] września 2008r. skarżąca zwróciła się do Burmistrza W. o nakazanie Państwu S. usunięcia odpadów, w postaci żużlu, nawiezionego na jej nieruchomość, oznaczoną nr ew. [...], położoną w W. przy ul. [...], gdyż na jej wezwania zawierające żądanie ich usunięcia nie było żadnej reakcji. Skarżąca podniosła, że Państwo S. mają tylko prawo korzystać z drogi celem dostępu do swojej nieruchomości, natomiast nie mają prawa dokonywać jakichkolwiek zmian na jej nieruchomości. Zdaniem skarżącej droga w dotychczasowym stanie, przed nawiezieniem żużlu nadawała się do korzystania, skoro ona jako właściciel mogła z niej korzystać, to tym bardziej Państwo S.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty, co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno decyzja ostateczna jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2008r. naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sygn. akt IV SA/Wa 734/09 Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 34 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach ( Dz. U. Nr 62, poz.628 ze zm.), w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania lub magazynowania, wskazując sposób wykonania decyzji ( ust. 1). Decyzja, o której mowa w ust.1, wydawana jest z urzędu. Z powołanego przepisu wynika obowiązek sprawowania przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta nadzoru nad prawidłowością składowania lub magazynowania odpadów co do miejsca magazynowania lub składowania. W razie stwierdzenia, że wskazane działania posiadacz odpadów prowadzi w miejscu do tego celu nieprzeznaczonym organ obowiązany jest z urzędu wydać decyzję nakazującą usunięcie odpadów. Za posiadacza odpadów wedle definicji zawartej w art. 3 ust.3 pkt 13 tej ustawy rozumie się każdego, kto faktycznie włada odpadami ( wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, prawną lub jednostkę organizacyjną). Zgodnie z tym przepisem domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na tej nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że posiadaczami odpadu w postaci żużlu, znajdującego się na spornej drodze koniecznej, są M. i M. małż. S.. W myśl zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W toku postępowania wyjaśniającego organ ma obowiązek podjęcia wszelkich kroków, które są niezbędne do ustalenia podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Jest to warunek konieczny do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami obowiązującego prawa, a także zgodnego z istniejącym stanem faktycznym. Organy administracji publicznej powinny, jak to zostało już podniesione powyżej, podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a następnie do oceny na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Ustalając fakty Sygn. akt IV SA/Wa 734/09 mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ administracji publicznej obowiązany jest rozważyć wszystkie wnioski podniesione przez strony, ponieważ zaniechanie w tym zakresie określonych działań przez organ, jest istotnym uchybieniem procesowym. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w sposób rzetelny, który wyjaśniałby wszystkie istotne okoliczności w sprawie spoczywa na właściwym organie administracji publicznej. W sprawie, w której przedmiotem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest zobowiązanie strony danego postępowania administracyjnego do wykonania obowiązku określonego przepisami, organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie pozostawiać żadnych wątpliwości co do podjętego rozstrzygnięcia. Materiał dowodowy w takim przypadku powinien być kompletny i w sposób jednoznaczny wskazywać czy zachodzą podstawy do nałożenia na stronę określonego przepisem prawa materialnego obowiązku, czy też takich podstaw brak. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji na podstawie powołanego wyżej art. 34 ustawy o odpadach wszczął z urzędu postępowanie w związku z uzyskaną od skarżącej informacją o składowaniu przez M. i M. małż. S. odpadów na terenie nieruchomości o nr ew. [...], położonej przy ul. [...] w W.. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że małżeństwo S. nawieźli żużel w celu utwardzenia drogi koniecznej ustanowionej na ich rzecz na podanej powyżej nieruchomości, stanowiącej własność skarżącej. Organy administracyjne obu instancji uznały, że w tym konkretnym przypadku nie zachodzą podstawy do nakazania usunięcia żużla, gdyż jest to odpad, który myśl przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U Nr 101, poz.1206) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędacymi przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metodach ich odzysku ( Dz. U. Nr 75, poz. 527) może być wykorzystywany do utwardzenia m.in. dróg. Sygn. akt IV SA/Wa 734/09 W ocenie Sądu organy obu instancji dopuściły się złamania zasady prawdy obiektywnej, gdyż nie wyjaśniono wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie. Otóż, w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów ( Dz. U. Nr 112, poz. 1206) żużel został oznaczony kodem 10 01 01 - jako odpad z procesów termicznych ( § 2 pkt 10). Z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika, aby organy zażądały od posiadaczy żużla okazania dokumenty potwierdzającego, że żużel użyty do utwardzenia drogi koniecznej był tego rodzaju odpadem, mającym takie oznaczenie kodowe. Jak stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006r., opubl. w Dz. U. Nr 75, poz. 527,w załączniku do tego rozporządzenia została określa lista rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędacymi przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metodach ich odzysku. Pod pozycją 24 tego załącznika wymienione są żużle oznaczone kodem 10 01 01, proces odzysku wskazano R14, zaś jako dopuszczalną metodę odzysku wskazano wykorzystanie " do utwardzenia powierzchni, utwardzania dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepalącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego oraz do budowy fundamentów". Organy administracyjne obu instancji nie wyjaśniły, czy utwardzenie powierzchni drogi koniecznej przez M. i M. S. nastąpiło z zachowaniem podanych wyżej warunków, określających dopuszczalna metodę odzysku żużla jako odpadu. Przede wszystkim nie ustalono, czy utwardzenie spornej drogi koniecznej odbyło się zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm.) wykonanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1, 4 - 6 oraz 9-13 wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Powołany przepis nakłada obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu wykonywanie robót Sygn. akt IV SA/Wa 734/09 budowlanych polegających m.in. na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że na działce nr ew. [...], będącej własnością skarżącej, na której ustanowiono drogę konieczną została utwardzona powierzchnia gruntu przez M. i m. S., na rzecz których ta droga została ustanowiona. Natomiast nie zostało przez organy obu instancji wyjaśnione, czy utwardzenie drogi nastąpiło za wiedzą i zgodą właściwego organu architektoniczno - budowlanego, jak też zgodnie z zasadami wynikającymi z prawa budowlanego oraz powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006r. W tym stanie rzeczy należało zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji wyeliminować z obrotu prawnego jako naruszające prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające uwzględniając powyższe uwagi. W świetle powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.