II SA/Gl 368/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi K. M. na akt Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wydanie karty pojazdu 1. uchyla zaskarżony akt i orzeka, że nie podlega on wykonaniu w całości 2. zasądza od Prezydenta Miasta J. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. K. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o zwrot nadpłaconych opłat za wydanie kart pojazdów dla [...] samochodów wymienionych w załączniku do wniosku, rejestrowanych w Urzędzie Miejskim w J. w okresie od [...] do [...] r. W uzasadnieniu podała, że z tytułu wydanych kart pojazdów uiściła łącznie kwotę [...] zł, albowiem wysokość opłaty za wydanie karty, zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310), wynosiła [...] zł. Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 1 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Powołując się na wyrok Trybunału wnioskodawczyni podniosła, że pobrano od niej kwoty na podstawie niezgodnego z Konstytucją przepisu, wobec czego przysługuje jej roszczenie o zwrot. Wskazała, że należna kwota wynosi [...] zł za kartę a różnica powinna jej zostać zwrócona. Wniosek K. M. został jej zwrócony przez Prezydenta Miasta postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent uznał, że do jego rozpoznania nie jest właściwy tryb postępowania administracyjnego a roszczenie może być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Postanowienie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozstrzygnięciem z dnia [...] r.nr [...]. W następstwie orzeczenia Kolegium, wnioskodawczyni w piśmie z [...] r. podtrzymała swoje żądanie, określając wysokość kwoty podlegającej zwrotowi na [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Kierownik Referatu Komunikacji w Wydziale Spraw Obywatelskich UM w J., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, odmówił zwrotu nadpłaconych kwot. Poinformowano stronę, że opłata w kwocie [...] zł była pobierana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Pismem z [...] r. K. M. wezwała Prezydenta Miasta J. do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o zastosowanie przepisów wyższych rangą niż niekonstytucyjne rozporządzenie Ministra i dokonanie zwrotu żądanej kwoty. W odpowiedzi organ pismem z [...] r., doręczonym stronie [...] r. odmówił zwrotu części uiszczonej opłaty. Podniesiono, że opłaty zostały pobrane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie rejestracji pojazdów. Natomiast kierując się wyrokiem Trybunału, obowiązującym od 30 kwietnia 2006 r., Minister Transportu i Budownictwa dokonał usunięcia naruszenia prawa i wydał nowe rozporządzenie z dnia 28 marca 2006 r., które weszło w życie 16 kwietnia 2006 r. W dniu [...], za pośrednictwem organu administracji, wnioskodawczyni wniosła skargę do sądu administracyjnego na czynność, którą odmówiono jej zwrotu nienależnie pobranych opłat. Zarzuciła, że odmowa zwrotu jest kontynuacją praktyki niezgodnej z art. 77 ust. 5 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji. Odmowa narusza zatem prawo materialne. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że odmówiono jej zwrotu z powołaniem na przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., wobec którego Trybunał orzekł o jego niezgodności z Konstytucją i ustawą. Pobranie opłaty na podstawie przepisów aktualnych w chwili ich stosowania ale niezgodnych z Konstytucją obarczone jest wadą nieważności. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta J. wniósł o jej oddalenie wskazując, że opłaty zostały pobrane w wysokości zgodnej z przepisami obowiązującymi w dacie rejestracji pojazdów. Wyrok Trybunału wyznaczył utratę mocy obowiązującej tych przepisów na 1 maja 2006 r. Dnia 26 marca 2006 r. właściwy Minister wydał nowe rozporządzenie, ustalające wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł. Rozporządzenie to weszło w życie 15 kwietnia 2006 r. i od tej daty możliwe było pobieranie opłaty w niższej wysokości. Od skarżącej pobrano zatem opłaty w wysokości zgodnej z przepisami i brak jest podstaw do ich częściowego zwrotu. Postanowieniem z dnia 27 września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. IV SA/GL 1446/06 zawiesił postępowanie sądowe do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionego mu zagadnienia prawnego: czy w sprawie o zwrot części opłaty za kartę pojazdu pobranej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. dopuszczalna jest droga administracyjna, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ust. 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym ze skargi K. M. zostało podjęte postanowieniem z dnia 27 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/GL 1446/06. W związku z zarządzeniem nr 16 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w wojewódzkich sądach administracyjnych i zakresu ich działania, sprawa została zgodnie z właściwością przekazana do Wydziału II WSA w Gliwicach i zarejestrowana pod sygnaturą II SA/GL 368/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Uchwałą z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. I OPS 3/07 Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalił, że skierowane do organu administracji żądanie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 137, poz. 1310 ze zm.) jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Pismo Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. należy zatem zakwalifikować jako akt z zakresu administracji publicznej dotyczący obowiązków wynikających z przepisów prawa, co czyni dopuszczalną wniesioną na niego skargę. Obowiązek o jakim mowa nie dotyczy przy tym obowiązku zwrotu dochodzonej części opłaty przez organ, lecz obowiązku strony uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu. Zastrzeżenie to znajduje swoje potwierdzenie w treści powołanej wyżej uchwały. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem legalności, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Stwierdzając zatem sprzeczność działań administracji z prawem, sąd uprawniony jest do stosowania środków przewidzianych ustawą o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odniesieniu do aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla ten akt, co przewiduje przepis art. 146 § 1 powoływanej ustawy. Jak wskazano w powoływanej uchwale, wydanie karty pojazdu jest prostą konsekwencją rejestracji pojazdu. Uprzednie uiszczenie opłat związanych z rejestracją, w tym za kartę pojazdu, jest warunkiem wydania decyzji o zarejestrowaniu. Zwrot podania o rejestrację z powodu nieziszczenia opłaty, względnie uiszczenia jej w nieprawidłowej wysokości podlega kontroli sądu co do swej legalności. Analogicznie sprawa wygląda w przypadku wystąpienia przez właściciela pojazdu już po jego zarejestrowaniu z żądaniem zwrotu opłaty w części niezasadnie pobranej. W takim przypadku żądanie strony dotyczy tego, czy w toku załatwiania sprawy administracyjnej spoczywał na niej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości. Odnosząc się do żądania zwrotu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Kontrolując legalność stanowiska organu sąd w istocie odnosi się do kwestii, jaka była treść obowiązku ciążącego z mocy prawa na stronie. W niniejszej sprawie spór dotyczy wyłącznie wysokości należnej za kartę opłaty i tylko do tego ogranicza się badanie legalności działania organu. Podstawą do pobrania od skarżącej opłat w wysokości [...] zł. za każdą kartę rejestrowanego pojazdu był przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r., obowiązujący od 21 sierpnia 2003 r. Wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. U 6/04 nie ulega wątpliwości, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. był niezgodny z Konstytucją i ustawą. Ponieważ od daty uchwalenia przedmiotowego rozporządzenia nie uległ zmianie stan prawny kreowany przepisami ustawy i Konstytucji należy uznać, że niezgodność stwierdzona przez Trybunał miała miejsce począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia wykonawczego. Nie zmienia tego fakt, że dla uchylenia mocy obowiązującej przepisów konieczne jest wydanie orzeczenia przez uprawniony organ – Trybunał Konstytucyjny. Obowiązywanie jest cechą aktów prawnych, polegającą na obowiązku ich przestrzegania i stosowania. Natomiast kwestia zgodności odnosi się do treści tych obowiązków. Skutkiem orzeczenia Trybunału o niezgodności jest utrata mocy obowiązującej. Zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał może określić inny termin utraty mocy obowiązującej przez akt normatywny. Skutkiem odroczenia w czasie momentu utraty przez akt mocy obowiązującej jest sytuacja, w której obowiązują przepisy sprzeczne w swej treści z Konstytucją czy ustawą. Kryteria obowiązywania prawa nie są bowiem związane z określoną treścią przepisów, lecz mają charakter formalny – o obowiązywaniu decyduje fakt ustanowienia przepisów przez kompetentny organ w sposób przewidziany prawem i ich nie uchylenie w trybie przewidzianym przez przepisy. Jednym z takich trybów jest właśnie orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazał Trybunał w motywach wyroku, przepis rozporządzenia wykonawczego, ustalający wysokość opłaty za kartę w wysokości [...] zł został wydany z naruszeniem upoważnienia zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy prawo o ruchu drogowym a konsekwencji z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten, ze względu na niewspółmierność ustalonej opłaty do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi, kreuje nowa daninę publiczną o charakterze podatkowy. Nałożenie takiej daniny w drodze aktu wykonawczego narusza przepis art. 217 Konstytucji. Orzekając o niezgodności przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją Trybunał jednocześnie odroczył w czasie utratę mocy obowiązującej przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowiąc, iż traci on moc z dniem 1 maja 2006 r. Faktyczna utrata mocy obowiązującej rozporządzenia MI z dnia 28 lipca 2003 r. nastąpił jednak wcześniej, zostało ono bowiem z dniem 15 kwietnia 2006 r. uchylone przepisem § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. nr 59, poz. 421). Zatem w okresie od 21 sierpnia 2003 r. do 15 kwietnia 2006 r. obowiązywał przepis ustalający wysokość opłaty za kartę pojazdu w kwocie [...] zł, którego niekonstytucyjność została stwierdzona wyrokiem Trybunału. Zgodnie z art. 173 Konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Inaczej jest jednak ukształtowana relacja względem władzy ustawodawczej sądów a inaczej Trybunału. O ile Trybunał Konstytucyjny jest organem kontroli także władzy ustawodawczej, o tyle sędziowie orzekający w sprawach indywidualnych podlegają Konstytucji i ustawom z tym, że podległość ta jest ograniczona do ustaw i Konstytucji. Zgodnie w zasadzie przyjmuje się, zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy oceniać, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. W relacji do aktów stanowionych przez władzę wykonawczą, związanie sądów tymi aktami nie istnieje. Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998r. sygn. 2/978 (OTK Z 1998r., nr 1 poz. 4) Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny ( zob. w uchwałach NSA z dnia 30 października 2000r. sygn. OPK 13/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 2 pos. 63, z 15 grudnia 2000r. sygn. OPK 20-22/00, pub. ONSA z 2001r. Nr 3, poz. 104, z dnia 22 maja 2000r. sygn. OPS 3/00, pub. ONSA z 2000r. Nr 4, poz. 136, w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006r. sygn. I OPS 4/05, niepublikowany). Stwierdzenie przez sąd orzekający w sprawie indywidualnej, że akt wykonawczy jest niezgodny z aktami rangi ustawowej jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. W kontrolowanym przypadku strona domagała się zwrotu części uiszczonych opłaty w kwocie przewyższającej [...] zł za jedną kartę pojazdu a zaskarżonym aktem organ zwrotu takiego odmówił podając, że działał na podstawie obowiązujących przepisów. Fakt utraty przez te przepisy mocy obowiązującej w następstwie stwierdzenia niezgodności z ustawą i konstytucją nie ma znaczenia w przekonaniu organu dla oceny prawidłowości działań organów w dacie działania. Skutki płynące z zajęcia takiego stanowiska w przekonaniu Sądu nie są możliwe do zaakceptowania. Jak wyżej zostało wskazane, odmowa zwrotu części opłaty na etapie kontroli sądowej wiąże się z koniecznością ustalenia przez Sąd treści obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 77 ust. 3 przewiduje, że kartę pojazdu wydaje się po uiszczeniu opłaty. Zgodnie z art. 77 ust 4 pkt 2 w związku z art. 77 ust. 5 ustawy, wysokość opłaty winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyżej cytowanym wyroku Trybunału, że kwota [...] zł. ustalona w rozporządzeniu MI z dnia 28 lipca 2003 r. została określona z przekroczeniem delegacji ustawowej a w konsekwencji, w części przekraczającej wysokość wynikającą z kosztów druku i dystrybucji kart, stanowi daninę publiczną nałożoną w akcie podstawowym, co narusza art. 217 Konstytucji. Mając możliwość dokonania samodzielnej oceny konstytucyjności przepisów wskazanego rozporządzenia i wobec stwierdzenia, że będący podstawą pobierania opłaty w kwocie [...] zł przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z ustawą i Konstytucją, Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanął na stanowisku uznania prymatu konstytucyjnej zasady niezawisłości Sądu. Ochrona skutków wynikających z tej zasady nie jest przy tym przywilejem, lecz obowiązkiem Sądu, zobligowanego do kontroli zgodności działań władzy publicznej z przepisami prawa. Nie zależy od uznania Sądu, czy dopuści i zaakceptuje działania organów władzy publicznej względem jednostki, stojące w sprzeczności z porządkiem konstytucyjnym i ustawowym. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego upoważnienie zawarte w art. 77 ust. 6 w zw. z ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie uprawniało Ministra Infrastruktury do określenia w rozporządzeniu wysokości opłaty za kartę pojazdu w wysokości przewyższającej koszt związany z drukiem i dystrybucja takiej karty. Skoro więc unormowanie zawarte w treści § 1 pkt 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003r. wykraczało poza obszar regulacji ustawowej przewidzianej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, kwota uiszczona przez skarżącego w części, w jakiej przekraczała koszty wynikające z druku i dystrybucji karty, była kwotą nienależnie uiszczoną. Organ zatem był zobowiązany zwrócić stronie tę kwotę. Dla ustalenia kosztów, o jakich mowa w art. 77 ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym nie bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania zaskarżonego do sądu aktu odmawiającego zwrotu, obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421) - w którym określono wysokość opłaty za kartę pojazdu w wysokości [...] zł, jako adekwatną do zapisanych w ust. 5 art. 77 ustawy Prawo o ruchu drogowym kosztów druku i dystrybucji kart pojazdu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżony akt. Na podstawie art. 152 powoływanej ustawy orzeczono, akt ten nie może być wykonywany w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach posterowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 cytowanej ustawy.