I OSK 337/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 394/09 w sprawie ze skargi A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 394/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę wniesioną przez A. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], wydaną z powołaniem się na przepisy art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 2, art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 17, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 pkt 1 i art. 106 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.), Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., działający z upoważnienia Wójta Gminy B., odmówił przyznania A. T. zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. Organ ustalił, na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, że A. T. i jego żona są osobami niepełnosprawnymi w stopniu znacznym, oboje zamieszkują w domu jednorodzinnym przystosowanym do potrzeb osób niepełnosprawnych. A. T. otrzymuje emeryturę wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w kwocie [...] zł miesięcznie, natomiast jego małżonka Z. T. - emeryturę w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny wynoszący [...] zł. Organ stwierdził również, że wydatki na leki oraz zaciągnięte w bankach i u osób prywatnych pożyczki nie pomniejszają dochodu tej rodziny w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, a dochód ten przekracza, określone w ustawie, kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, na podstawie którego stosownie do art. 39 tej ustawy przyznawany jest zasiłek celowy. Nadto organ uznał, że w sprawie nie zachodzi szczególny przypadek, uzasadniający przyznanie skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zakup opału, stosownie do treści art. 41 ustawy o pomocy społecznej. W odwołaniu od powyższej decyzji A. T. kwestionując ustalenia wywiadów środowiskowych wskazał na trudną sytuację materialną i zdrowotną swojej rodziny oraz konieczność wymiany urządzenia grzewczego w jego domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że A. T. nie kwalifikuje się do udzielenia mu pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, gdyż dochód w jego rodzinie przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. 351 zł na osobę, czego nie kwestionował odwołaniu. Kolegium podzieliło także stanowisko organu pierwszej instancji w kwestii odmowy przyznania specjalnego zasiłku celowego podnosząc, że art. 41 powyższej ustawy jednoznacznie przesądza o wyjątkowym charakterze tego świadczenia, które może być przyznane tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. O możliwości jego przyznania nie decyduje dochód strony, a sytuacja życiowa, w której dana osoba, czy rodzina się znalazły. Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie nie zaistniał szczególny przypadek, uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego na zakup opału. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. T. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w kwestii odmowy przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego na zakup opału podnosząc, że osobom niepełnosprawnym, do zapewnienia codziennych potrzeb życiowych i sanitarnych, niezbędna jest ciepła woda, zaś dla jej odpowiedniego ogrzania konieczny jest zakup węgla. Zarzucił również, że organy nie wzięły pod uwagę przedłożonych przez niego dokumentów obrazujących ponoszone koszty utrzymania. Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do autokontroli swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę powołując się na zawartą w art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej definicję zasiłku celowego wskazał, że przyznanie tego świadczenia jest zależne od spełnienia kryterium dochodowego w wysokości nieprzekraczającej 351 zł dla osoby w rodzinie (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 135, poz. 950). Nadto opierając się na pojęciu dochodu w rozumieniu art. 8 ust. 3 powyższej ustawy podniósł, że dochód rodziny skarżącego uzyskany w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wnosił [...] zł, zatem dochód na osobę – w kwocie [...] zł w sposób znaczny przekracza ustawowe kryterium dochodowe, wobec tego zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, nie mógł zostać przyznany. Natomiast zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Na podstawie tej regulacji Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Kolegium, że sytuacja rodziny skarżącego nie była szczególnie uzasadnionym przypadkiem, który wymagałaby uruchomienia pomocy celowej na zakup opału. W ocenie tego Sądu sytuacja zdrowotna skarżącego i jego małżonki niewątpliwie powoduje uszczuplenie budżetu domowego, jednak nie na tyle, by nie pozwalało ono na zakup opału we własnym zakresie. Skarżący nie kwestionuje, że dochód jego rodziny wynosi [...] zł, zaś stałe miesięczne wydatki przez niego wskazane to kwota [...] złotych, w tym około [...] zł na zakup węgla, w okresie grzewczym, wynoszącym, zdaniem skarżącego, 7 miesięcy. Odliczając wskazaną kwotę wydatków od dochodu, do dyspozycji rodziny skarżącego, pozostaje kwota 1781,09 zł. Sąd pierwszej instancji nie zgodził się z argumentacją A. T. zawartą w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania, w którym podniósł, że kwota [...] zł odliczona od dochodu przez Kolegium powinna być pomnożona przez dwa, bowiem jego rodzina składa się z dwóch osób, zatem do jej dyspozycji po odliczeniu stałych niezbędnych wydatków pozostaje 1006 zł, co z kolei uzasadnia przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Zwrócił uwagę, że wskazane przez wnioskodawcę w kwestionariuszu stałe wydatki (m.in. energia elektryczna, gaz i węgiel) dotyczą rodziny łącznie. Zatem w ocenie Sądu nie ma podstaw, aby te wydatki różnicować na ponoszone odrębnie przez skarżącego i przez jego żonę, a następnie je podwajać, skoro oboje prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Nadto, skarżący w ramach niezbędnych wydatków powołuje kwotę [...] zł miesięcznie, konieczną do pokrycia kosztów zakupu 6 ton węgla, tym samym nie może uzasadniać wniosku o przyznanie zasiłku na zakup opału, swoją trudną sytuacją materialną, która w istocie miałaby wynikać z faktu zakupienia przez niego tegoż opału. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie w tym zakresie nie może być dowolne, bowiem organ winien kierować się zarówno okolicznościami konkretnej sprawy, jak i ogólnymi celami pomocy społecznej (m.in. wspieranie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka), a także własnymi możliwościami finansowymi, biorąc pod uwagę liczbę złożonych wniosków o przyznanie pomocy społecznej zarówno w formie świadczeń pieniężnych, jak i niepieniężnych. Organ pomocowy w pierwszej kolejności zobowiązany jest do przyznania świadczeń osobom spełniającym wygania przewidziane w ustawie, a dopiero w dalszej kolejności może rozważyć przyznanie pomocy pozostałym ubiegającym się o taką pomoc osobom. Ponadto, w przypadku o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy organ dodatkowo w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy musi stwierdzić, czy zachodzi szczególnie uzasadniona sytuacja, warunkująca udzielenie pomocy społecznej, mimo przekroczenia ustawowego kryterium dochodowego. Natomiast kontrola takiej decyzji dokonywana przez sąd administracyjny, sprowadza się zasadniczo do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, w szczególności, czy w toku postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zostały zebrane wszystkie dowody w celu istnienia bądź, nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej, czy decyzja, podjęta na ich podstawie, nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, tj. czy nie nosi cech dowolności. W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie organy nie uchybiły wskazanym zasadom, a zaskarżone decyzje nie naruszają prawa materialnego, jak również przepisów procedury administracyjnej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł A. T., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżając ten wyrok w całości pełnomocnik skarżącego skargę kasacyjną oparł o podstawę naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów oraz przywołanych tam dowodów. W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przywołał pogląd skarżącego, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji i organy administracji publicznej rozstrzygające sprawę działały nieobiektywnie, uwzględniając jedynie okoliczności niekorzystne dla niego i jego rodziny, ustosunkowując się tylko do niektórych jego argumentów, pomijając dowody z dokumentów złożonych wraz ze skargą. W szczególności Sąd nie uwzględnił warunków bytowych wnioskodawcy i jego rodziny oraz wydatków ponoszonych, na skutek ich niepełnosprawności w postaci leków, spłaty pożyczki zaciągniętej na budowę windy, kosztów ogrzewania, a także niezbędnej opieki ze strony osób trzecich i wizyt lekarskich. Rzeczywiste kryterium dochodowe rodziny skarżącego jest w związku z tym o wiele niższe od przyjętego przez Sąd i uzasadnia konieczność przyznania mu zasiłku na podstawie art. 39 lub art. 41 ustawy o pomocy społecznej, zwłaszcza przy wzroście cen węgla oraz faktu niepełnosprawności wnioskodawcy i jego małżonki, co stanowi "przypadek szczególnie uzasadniony". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona wnosząca skargę poprzez przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie, jak wymaga tego art. 176 P.p.s.a., wyznacza zakres rozpoznania sprawy. O ile nie zachodzi nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego orzeczenia nie jest więc uprawniony do jego badania w sposób wykraczający poza ramy wyznaczone zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Wymaga to jednak prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Mając to na uwadze ustawodawca powierzył sporządzenie skargi kasacyjnej osobom dysponującym fachowym przygotowaniem prawniczym (art. 175 § 1 - 3 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga kasacyjna pomimo tego, że sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika - adwokata, nie odpowiada w pełni wszystkim wymaganiom przewidzianym dla sformalizowanego pisma procesowego, jakim jest ten rodzaj środka zaskarżenia. Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przytaczając tę podstawę sporządzający skargę kasacyjną winien był więc wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd pierwszej instancji przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, a w uzasadnieniu wyjaśnić na czym to naruszenie polegało i wykazać, że uchybienia mogły mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Skoro sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, która sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), co obejmuje ocenę stosowania przez organy administracji norm materialnoprawnych oraz przepisów postępowania, można również w ramach tej podstawy zarzucić naruszenie konkretnych przepisów regulujących postępowanie administracyjne w tym znaczeniu, że gdyby je dostrzegł Sąd pierwszej instancji mogło zapaść orzeczenie o odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej w sposób ogólny podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, nie precyzując ani w petitum skargi, ani w uzasadnieniu o jakie przepisy postępowania chodzi. Oznacza to tym samym, że podstawa skargi kasacyjnej nie została należycie przytoczona i umotywowana. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny nie jest zaś uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego konkretnego przepisu dotyczy podstawa kasacji (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04 - Lex nr 146732). Stwierdzić jedynie przyjdzie, odnosząc się do tych nieprecyzyjnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, że wbrew odmiennym twierdzeniom kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał właściwej kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w tym oceny poprawności ustalenia przez organy administracyjne podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, odniósł się również do zarzutów sformułowanych w skardze, a swemu stanowisku dał wyraz w pisemnych motywach swego wyroku. W szczególności wskazał, z jakich powodów zaprezentowany przez skarżącego sposób wyliczenia dochodu rodziny jest nieprawidłowy i z jakich przyczyn uznał zasadność stanowiska organu, którego decyzję zaskarżono, o braku podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia, co szczegółowo umotywował. Nieusprawiedliwiony jest więc podnoszony zarzut, by w tym zakresie można było upatrywać naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania. Z przytoczonych względów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny z mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, gdyż przepisy art. 203 i następne P.p.s.a. nie stwarzają podstaw do wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia w tym przedmiocie.