II SA/Ol 676/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi D.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż aspirant D.M., pełniący służbę w Komendzie Powiatowej Policji zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu w miejscowości K., w którym ma zamiar zamieszkać wraz z żoną i dwojgiem małoletnich dzieci. Do wniosku funkcjonariusz dołączył kserokopie: pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, umowy darowizny działki, odpisu księgi wieczystej działki, oraz umowy najmu lokalu mieszkalnego w O. przy ul. "[...]" o łącznej powierzchni użytkowej 50,30 m2 (w tym powierzchni pokoi 28,50 m2), zawartej 9 grudnia 2000 r. z Towarzystwem Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w O. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji odmówił przyznania D.M. pomocy finansowej na uzyskanie domu. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 94 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U z 2007r. Nr 43 poz. 277 ze zmianami, powoływanej dalej jako ustawa o Policji) oraz § 3 a ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U Nr 131 poz. 1468 ze zm.) W uzasadnieniu organ, z powołaniem się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 25 sierpnia 2005r. sygn. akt OSK 1957/2004 , uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99 ONSA 1999/3 poz. 77) stwierdził, iż jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej przez art. 95 ust. 1 cytowanej ustawy, to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu, określonego wart. 88 ust. 1 ustawy o Policji. W konsekwencji taki policjant nie spełnia również niezbędnej przesłanki przyznania pomocy finansowej (określonej w art. 94 ust. 1 wspomnianej ustawy). W związku z tym, że wnioskodawca zajmuje na podstawie umowy najmu w miejscowości pobliskiej, tj. w Olsztynku lokal mieszkalny, w którym powierzchnia pokoi ( powierzchnia mieszkalna) wynosi 28,5 m, co odpowiada trzem normom zaludnienia przysługującym wnioskodawcy, to pomoc mieszkaniowa mu nie przysługuje. Organ stwierdził, że zajmowany przez funkcjonariusza lokal nie stanowi jego własności ani też współwłasności policjanta, jednakże art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, nie wyłącza spod jego stosowania umów najmu. Organ powołał się na § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zgodnie z którym równoważnik taki nie przysługuje w przypadku posiadania lokalu pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa społecznego. Prawodawca przyjął zatem - zdaniem organu- , iż posiadanie lokalu tego typu zaspokaja potrzeby mieszkaniowe policjanta i jego rodziny. D.M. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi błędną ocenę, iż zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie umowy najmu stanowi zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Podnosił, iż umowa najmu nie może być traktowana przez organ I instancji jako decyzja administracyjna, o jakiej jest mowa w art. 94. ust. 1 ustawy o Policji. Wywodził, że ustawodawca używając stwierdzenia "posiada" miał na myśli faktyczne władztwo nad rzeczą, o czym w przypadku odwołującego się nie może być mowy, gdyż zgodnie z umową najmu, nie może bez zgody TBS wprowadzić zmian czy ulepszeń w mieszkaniu. Odwołujący się zaznaczył, że wystąpił o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust.1 ustawy o Policji, który nie mówi o "posiadaniu", na które powołuje się Komendant Powiatowy Policji. Jako błędne ocenił on też powoływanie się przez organ na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż zwrócił się raportem o pomoc finansową na budowę domu a nie o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto odwołujący się zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji nie przyczynił się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny funkcjonariusza, której przysługują cztery normy zaludnienia, a nie trzy jak to błędnie przyjął organ I instancji. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ uznał, iż w istniejącym stanie faktycznym i prawnym sprawy pomoc finansowa wnioskodawcy nie przysługuje. Prawo do lokalu mieszkalnego, jak i do pomocy finansowej na jego uzyskanie przysługuje policjantowi w służbie stałej, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Natomiast jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w formie przewidzianej ustawą (art. 95 ustawy), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy), w konsekwencji po stronie takiego policjanta nie istnieje niezbędna przesłanka przyznania pomocy finansowej określona w art. 94 ust. 1 ustawy. D.M. w skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Komendanta Policji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucał, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 1 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów oraz art. art. 94 i art. 95 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnosił, że decyzją Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" został mu przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Następnie w dniu "[...]" zawarł z Towarzystwem Budownictwa Społecznego sp. z o.o. w O. umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego w O., o czym zawiadomił przełożonego służbowego. Skarżący wywodził, iż umowa ta w żaden sposób nie może być traktowana jako decyzja administracyjna, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o policji czy też w § 1 powołanego rozporządzenia z 17 października 2001 r. Twierdził, iż stanowisko organów w kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest nadinterpretacją przepisów prawa. Podnosił, że organy Policji nie przyczyniły się do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych mimo, iż zwracał się o dofinansowanie na wpłatę kaucji do TBS . Skarżący zarzucał, iż organy nie wyjaśniły dlaczego powołują się na art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji skoro przepis ten nie dotyczy umowy najmu. Ponadto organy nie wyjaśniły dlaczego, przy ocenie przysługujących norm zaludnienia, przyjęły dolną granicę 7 m2 skoro przepisy ustanawiają przedział od 7 do 10 m2 . W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych wyłącza przyznanie wnioskowanej pomocy. Organ wskazał, że obojętne jest, czy zaspokojenie potrzeb wynika z umowy najmu, czy z decyzji administracyjnej. Skoro skarżący posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej do miejscowości, w której pełni służbę, to nie jest uprawniony do przedmiotowej pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego było więc sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego tzn., czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu tego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie mógł oceniać decyzji organu pod kątem jej słuszności, celowości, czy też zasad współżycia społecznego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżący, który jest policjantem w służbie stałej, posiada w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, prawo do lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 50,30 m 2 i powierzchni mieszkalnej dwóch pokoi 28,50 m 2 na podstawie umowy najmu, zawartej z Towarzystwem Budownictwa Społecznego w O. W lokalu tym mieszka razem z żoną i dwójką małoletnich dzieci. Skarżący zamierza wybudować dom i zamieszkać w nim wraz z rodziną. W związku z realizacją tego zamierzenia skarżący wniósł o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem strony wnioskowane dofinansowanie jest mu należne , gdyż nie zajmuje mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej lecz na podstawie umowy najmu, co nie jest równoznaczne z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych jego rodziny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jednak, analiza przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji oraz wydanych na ich podstawie przepisów wykonawczych prowadzi do odmiennych wniosków. Z treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, ustalone na podstawie art. 97 ust. 1 omawianej ustawy, w drodze rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105 poz. 884 ze zmianami). Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności poprzez: prawo do przydziału lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Z powyższego wynika, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych świadczeń pieniężnych. Przy czym prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi przysługują wymienione świadczenia pieniężne, w tym świadczenie pieniężne w formie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Takie rozumienie przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyraża istotę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego i oznacza, że wnioskowane dofinansowanie ma charakter kompensacyjny i jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. W przypadku braku uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego, które realizowane jest w formie decyzji administracyjnej o przydziale - art. 97 ust. 5 omawianej ustawy, policjant nie ma również uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Podnieść należy, że uprawnienie policjanta do otrzymania lokalu nie ma charakteru bezwzględnego, stosownie bowiem do treści przepisu art. 95 ust. 1 ustawy, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale nie przydziela się policjantowi, który ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w sposób określony w tym przepisie. I tak jedną z negatywnych przesłanek przydziału lokalu mieszkalnego określoną w powyższym przepisie stanowi posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego - art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy. Rozważania te prowadzą do wniosku, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli posiadany przez niego lokal, który nie został przydzielony w drodze decyzji z zasobów mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy, nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W takiej sytuacji, wobec braku posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej, policjant może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a to z kolei oznacza, że może otrzymać pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub budowę domu. Posiadanie lokalu mieszkalnego o powierzchni, odpowiadającej normom powierzchni mieszkaniowej uprawnienie to wyłącza. Zaznaczyć należy, iż użycie przez ustawodawcę w tym unormowaniu wyrażenia "co najmniej" wskazuje, iż negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego stanowi już posiadanie przez policjanta lokalu mieszkalnego o powierzchni odpowiadającej dolnej granicy przysługującej funkcjonariuszowi normy zaludnienia. Analiza przepisów ustawy o Policji, regulujących kwestię pomocy mieszkaniowej, prowadzi do oceny zarzutów skarżącego jako bezzasadnych. Nie można zgodzić się z poglądem strony skarżącej, że nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bo zajmowany przez nią lokal nie został przydzielony decyzją administracyjną lecz podstawą prawną do jego zajmowania jest umowa najmu. Trzeba zauważyć, że przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, na który powołuje się skarżący, daje uprawnienie do pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, tylko tym funkcjonariuszom, którzy nie otrzymali lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej ale byli do tego uprawnieni. Nie można jednak przepisu tego odczytywać w oderwaniu od pozostałych regulacji rozdziału 8 ustawy o Policji i wysnuwać wniosku, że każdy funkcjonariusz, który nie zajmuje mieszkania na podstawie decyzji o przydziale, zawsze musi otrzymać pomoc finansową, o której mowa w art. 94 ust. 1. Nie może bowiem pomocy takiej otrzymać policjant, który nie ma prawa, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisem tym koresponduje art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy, wyłączający z kręgu policjantów, którym przydziela się lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej tych policjantów, którzy posiadają - bez względu tytuł prawny- odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Zauważyć bowiem trzeba, że ustawodawca nie sprecyzował, jak należy rozumieć "posiadanie", co oznacza że posiadanie lokalu na podstawie każdego tytułu prawnego powoduje brak powyższego uprawnienia. Bez wątpienia umowa najmu stanowi tytuł prawny do mieszkania i wbrew zarzutom skargi pozbawia skarżącego prawa do świadczenia, o które się ubiegał. W uchwale z dnia 29 marca 1999 r. OPS 1/99 Naczelny Sąd Administracyjny ( ONSA 1999/3/77) stwierdził: " Stosownie do art. 94 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ...policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, ...w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny..." O aktualności tego stanowiska wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 kwietnia 2009 r. I OPS 7/08. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do przydziału lokalu mieszkalnego, gdyż na podstawie umowy najmu posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, który odpowiada normom zaludnienia przysługującym jego rodzinie. Zgodnie z § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Stosownie zaś do § 2 pkt 1 tego rozporządzenia, który ma w niniejszej sprawie zastosowanie, w przypadku policjanta posiadającego rodzinę przyjmuje się po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, co w stosunku do skarżącego daje od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. W związku z tym skoro funkcjonariusz dysponuje powierzchnią mieszkalną mieszczącą się w tym przedziale (28,50 m2), a zatem odpowiadającą normom zaludnienia przysługującym jego rodzinie, to nie przysługuje mu przydział lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji pomoc finansowa na budowę domu, która jest surogatem zasadniczego uprawnienia policjanta, jakim jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Słusznie zarzuca skarżący, że organy błędnie w uzasadnieniu decyzji podały, iż przysługują mu trzy normy zaludnienia, co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, lecz uchybienie to nie miało wpływu na ocenę rozstrzygnięcia. Skoro funkcjonariusz zamieszkuje z żoną i dwojgiem dzieci, to niewątpliwie przysługują mu cztery normy. Ta wadliwość uzasadnienia nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości decyzji, gdyż z akt sprawy administracyjnej wynika, że powierzchnia mieszkalna 28,50 m2 , jaką dysponuje rodzina skarżącego, wypełnia cztery przysługujące jej normy mieszkalne ( 4 osoby x 7 m2 = 28 m2 ). Na ocenę prawidłowości decyzji nie miał także, podnoszony w skardze fakt, iż Komendant Powiatowy Policji nie przyczynił się do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych rodziny funkcjonariusza. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000 r. ( Dz. U Nr 157, poz. 1270 ze zmianami)