II OW 24/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 14 maja 2009 r. nr DM-W/JL?6223-17/1/2009 o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu w przedmiocie wskazania organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych postanawia: wskazać Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy do rozpoznania wniosku Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2009 r. o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wnioskiem z 14.05.2009 r., wystąpił o rozpoznanie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu (oba organy uznały się za niewłaściwe w sprawie), który z nich jest właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z realizacją przedsięwzięcia, polegającego na budowie magistrali wodociągowej północnej - Zadanie 1 etap Ib we Wrocławiu. W uzasadnieniu wniosku Marszałek podkreślił, że postanowieniem z 06.04.2009 r. znak: DN-NW-410/6w/09, wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, uznając się za niewłaściwy do załatwienia sprawy, przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego - do załatwienia wg właściwości -wniosek z dnia 22.01.2009 r. nr PT/MD/90/09 MPWiK Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu, o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z budową magistrali wodociągowej północnej - Zadanie 1 etap Ib we Wrocławiu. Podstawę techniczną wnioskowanych uprawnień stanowi dołączony do wniosku operat wodnoprawny dla inwestycji "Budowa magistrali wodociągowej północnej - Zadanie 1 etap Ib we Wrocławiu", opracowany przez Biuro [...] we W., w styczniu 2009 r. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że wykonywanie robót, objętych wnioskiem, w tym: budowa przepustu na rowie melioracyjnym W.12.2, mostu (kładki) przez rzekę Piskorną i wzmocnienie nawierzchni na dwóch przejazdach przez wały przeciwpowodziowe - z uwagi na ich usytuowanie na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (w międzywalu rzeki Odry i Kanału Odra-Widawa) i związane z tym wydanie przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na tych obszarach - wymaga pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego, organem właściwym jest marszałek województwa. Właściwość organu Dyrektor RZGW we Wrocławiu ustalił na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. z 2005 r. Dz. U. Nr 239, poz. 2119 ze zm.), zgodnie z którym "Marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 122 ust. 2, tj. na wznoszenie obiektów budowlanych oraz wykonywanie innych robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią, jeżeli wydano decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 i w art. 82 ust. 3 pkt 1". Decyzją, o której mowa w art. 82 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, jest decyzja Nr 15/OKI-I/2008 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z 09.05.2008 r. znak: DN-OKI/D-l/26/2008, zwalniająca od zakazu prowadzenia na terenie bezpośredniego zagrożenia powodziowego, tj. międzywala Odry, Oławy i Kanału Odpływowego Odra-Widawa robót związanych z wykonaniem przewodów wodociągowych o średnicy DN 800 mm oraz przewodów wodociągowych o średnicy 2xDN 600 mm w km 243+512, 243+518 rzeki Odry i w km 7+618 i 7+624 rzeki Oławy na odcinku Mokry Dwór - Strachocin we Wrocławiu. Wątpliwości budzi fakt przekazania tut. organowi sprawy bez wnikliwego jej rozpoznania, o czym świadczy wydanie przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu postanowienia, z naruszeniem art. 140 ust. 2b Prawa wodnego, w brzmieniu "w przypadku, gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonywanie urządzeń wodnych jest związane z przedsięwzięciem realizowanym w części na terenie zamkniętym w rozumieniu przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo Ochrony Środowiska, dla całego przedsięwzięcia pozwolenie wodnoprawne wydaje dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej". Dyrektor RZGW we Wrocławiu rozpatrując sprawę oparł się jedynie na przepisach dot. kompetencji marszałka województwa do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, bez analizy obowiązujących w tym zakresie innych przepisów prawa dot. pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), w związku z § 3 ust. 1 pkt 63 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), planowana magistrala wodociągowa zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dołącza się do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych (zgodnie z art. 72 ust. 3, w związku z ust. 1 pkt 6 w/w ustawy). Z dołączonej do wniosku MPWiK we Wrocławiu decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 13 listopada 2008 r. znak: SPO.III.ŁK.6613-5/8-10/08 o środowiskowych uwarunkowaniach, określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie magistrali wodociągowej wynika, że inwestycja częściowo realizowana jest na terenie zamkniętym, należącym do Polskich Kolei Państwowych z siedzibą w Warszawie, tj. na szlaku kolejowym linii nr 292 Jelcz - Miłoszyce - Wrocław Osobowice i w tej części dotyczy przejścia magistrali wodociągowej północnej pod torami PKP na etapie realizacji zadania 2 etap Ic oraz przez tory kolejowe PKP na etapie realizacji zadania 2 etap IIb. Ustalone uwarunkowania dotyczą przedsięwzięcia w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji, zgodnie z którym: "Ilekroć w ustawie jest mowa o przedsięwzięciu - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również wydobywanie kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty". Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 40 ustawy z 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), o której mowa w powołanym wcześniej art. 140 ust. 2b Prawa wodnego: "Ilekroć w ustawie jest mowa o terenie zamkniętym - rozumie się przez to teren, a w szczególnych przypadkach obiekt budowlany lub jego część, dostępny wyłącznie dla osób uprawnionych oraz wyznaczony w sposób określony w ustawie z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, ze zm.)". Prawo geodezyjne i kartograficzne, w sposób jednoznaczny określa, zarówno definicję jak i sposób ustalania terenów zamkniętych. Zgodnie z zapisami tej ustawy: 1) art. 2 pkt 9: "Ilekroć w ustawie jest mowa o terenie zamkniętym - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych", 2) art. 4 ust. 2a: "Tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego. (...). Na mocy upoważnień zawartych w art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, Minister Infrastruktury, decyzją Nr 62 z 26 września 2005 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych (Dz. Urz. MI z 14 października 2005 r.) - uznał tereny, określone w załączniku do decyzji, za tereny zamknięte. Na podstawie posiadanych przez Marszałka operatów wodnoprawnych dla inwestycji ,"Budowa magistrali wodociągowej północnej - Zadanie 1 etap Ia i etap Ib oraz Zadanie 2 etap Ic i etap IIa", przedłożonych przy wcześniej złożonych wnioskach o wydanie pozwolenia wodnoprawnego ustalono, że przedsięwzięcie (Zadanie 2 etap Ic) realizowane będzie m.in. na działce nr 1 (gm. Wrocław- Psie Pole, obręb Strachocin), stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Polskich Kolei Państwowych S.A w Warszawie, która zgodnie z poz. 944 i 945 załącznika do decyzji Ministra Infrastruktury j.w. uznana została za teren zamknięty (wyciąg z operatu wodnoprawnego dot. realizacji części przedsięwzięcia na terenie zamkniętym - Zadanie 2 etap Ic dołączono do akt sprawy). Marszałek nie analizował realizacji przedsięwzięcia na wszystkich terenach zamkniętych, o których mowa w decyzji Wojewody Dolnośląskiego o środowiskowych uwarunkowaniach a dotyczących "Budowy magistrali wodociągowej północnej - Zadanie 2 etap IIB", z uwagi na brak wniosku w tej sprawie. Fakt ten, nie powinien mieć wpływu na ostateczne rozstrzygniecie sprawy, bowiem zgodnie z art. 140 ust. 2b Prawa wodnego, wymóg realizacji przedsięwzięcia na terenie zamkniętym dotyczy tylko "części przedsięwzięcia". Pomimo jednoznacznego zapisu, że "przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie" oraz dyspozycji art. 140 ust. 2b - w uzasadnieniu postanowienia, Dyrektor RZGW we Wrocławiu stwierdza: "W związku z realizacją tych obiektów i robót (dot. realizacji Zadania 1 etap Ib) poza terenami zamkniętymi w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska oraz w związku z wydaniem przez Dyrektora RZGW we Wrocławiu decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią ( ... ) organem właściwym do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 Prawa wodnego jest marszałek województwa" Nadmieniono przy tym, że w sprawie wcześniej złożonych wniosków o wydanie pozwolenia wodnoprawnego dla Zadania 2 etap Ic i etap IIa oraz Zadania 1 etap Ia i etap Ib magistrali wodociągowej północnej, tut. organ złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z 06.04.2009 r. znak: KZGWpo-p-115/1248/09/LC, stwierdzające z urzędu nieważność postanowienia Marszałka Województwa Dolnośląskiego z 13 stycznia 2009 r. znak: DM-W/JL/6223-66/2008 oraz znak: DM-W/JL/ 6223-67/2008, przekazującego w/w wnioski Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, do rozpatrzenia wg właściwości (postanowienie Prezesa KZGW oraz skargę Marszałka Województwa Dolnośląskiego dołączono do akt sprawy). Pomimo, że realizacja obiektów oraz robót, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia, przebiegać będzie poza terenami zamkniętymi w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska, nie zmienia to faktu, iż stanowią one część przedsięwzięcia, polegającego na budowie magistrali wodociągowej północnej (Zadanie 1 etap Ib), i jako takie wymagają pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego, organem właściwym jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu - zgodnie z art. 140 ust. 2b Prawa wodnego. W odpowiedzi na ten wniosek, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako właściwego w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych związanych z budową magistrali wodociągowej północnej - Zadanie 1 etap Ib we Wrocławiu. W uzasadnieniu stwierdził, że nie podziela powołanego wyżej poglądu, albowiem brak jest podstaw do stosowania w omawianej sprawie przepisu art. 140 ust. 2b Prawa wodnego, z uwagi na brak podstawowej przesłanki wynikającej z tego przepisu, a mianowicie związku pomiędzy wykonywaniem urządzeń wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a terenami zamkniętymi w rozumieniu ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wniosek MPWiK we Wrocławiu z 22 stycznia 2009 r. dotyczy uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym W.12.2. mostu (kładki) przez rzekę Piskorną oraz na wzmocnienie nawierzchni na dwóch przejazdach przez wały przeciwpowodziowe. Pozwolenie wodnoprawne nie miało zatem dotyczyć magistrali wodociągowej, zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, która w pewnym miejscu ma przejść przez teren zamknięty, ale konkretnych robót związanych z wykonywaniem tej magistrali, w żaden sposób nie związanych z terenami zamkniętymi. Z faktem tym zgadza się Marszałek Województwa Dolnośląskiego, stwierdzając w swym wniosku, że "realizacja obiektów oraz robót, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia, przebiegać będzie poza terenami zamkniętymi w rozumieniu przepisów" Prawa Ochrony Środowiska. W myśl przepisów Prawa wodnego, pozwolenia wodnoprawnego wymaga wykonywanie urządzeń wodnych oraz szczególne korzystanie z wód (art. 122 ust. 1 pkt 1 i 3), wykonywanie robót i czynności do których przepisy o urządzeniach wodnych (art. 9 ust. 2 pkt 1) lub przepisy o korzystaniu z wód (art. 31 ust. 4 pkt 2) stosuje się odpowiednio, jak również wykonywanie robót na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią (art. 122 ust. 2). Magistrala wodociągowa jako przedsięwzięcie nie jest urządzeniem wodnym (art. 9 ust 1 pkt - 19) wymagającym - uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne wymagane jest wyłącznie na te odcinki magistrali wodociągowej i na te roboty, do których stosuje się odpowiednio przepisy o wykonywaniu urządzeń wodnych, lub na których będą odwadniane wykopy budowlane, do których mają zastosowanie przepisy o korzystaniu z wód. Nie kwestionując powoływanych w skardze przepisów dotyczących terenów zamkniętych należy jednak stwierdzić, że objęte przedmiotowym wnioskiem roboty związane z wykonywaniem zadania 1 etap Ib magistrali wodociągowej, nie są realizowane na terenach zamkniętych. Gdyby przyjąć tok rozumowania Marszałka Województwa Dolnośląskiego, można by dojść do absurdalnych wniosków uznając za jedno przedsięwzięcie np. przedsięwzięcie o nazwie "poprawa sieci wodno-kanalizacyjnej w województwie X". W przypadkach opisanych powyżej istnieje przecież prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji, że inwestor otrzyma pozwolenie wodnoprawne tylko na niektóre z wnioskowanych przedsięwzięć (np. budowa mostu, przekroczenie cieku), a na inne otrzyma decyzję odmowną. Dodatkowo należy zauważyć, że na odcinkach magistrali wodociągowej (zadanie 1 etap Ia i Ib oraz zadanie 2 etap Ic i Ila) znanych obu organom z wcześniej składanych wniosków o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, tylko niewielkie odcinki magistrali wodociągowej przechodzą przez tereny zamknięte. Jednakże przez taki teren nie przebiega żaden z odcinków magistrali wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, ani też nie są wykonywane żadne roboty związane z wykonywaniem magistrali wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Znaczna część odcinków magistrali oraz robót towarzyszących przebiega natomiast na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, dlatego też organem właściwym do wydania pozwolenia dla tych robót jest marszałek województwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Granice sprawy indywidualnej załatwianej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej i w trybie postępowania administracyjnego (art. 1 kpa) są określone żądaniem strony, zawartym we wniosku o wszczęcie postępowania. Uczestnicy sporu kompetencyjnego są zgodni, że MPWiK we Wrocławiu wniosła 22 stycznia 2009 r. o pozwolenie wodnoprawne na wykonanie przepustu na rowie melioracyjnym W.12.2, mostu (kładki) przez rzekę Piskorną oraz na wzmocnienie nawierzchni na dwóch przejazdach przez wały przeciwpowodziowe. Nie ulega też wątpliwości, że realizacja tych obiektów oraz robót przebiegać będzie na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią, ale za to poza terenami zamkniętymi w rozumieniu przepisów Prawa Ochrony Środowiska. Dlatego też należy podzielić pogląd Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu, że brak jest związku pomiędzy wykonywaniem urządzeń wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (objętych wnioskiem MPWiK we Wrocławiu, a terenami zamkniętymi w rozumieniu ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oznacza to, że w niniejszej sprawie właściwość organu należało okreslić na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji postanowienia.