II SA/Kr 826/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie z dnia 29 kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie informacji publicznej. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji; II. zasądza od Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie na rzecz skarżącego P.B. kwotę 230 zł (dwieście trzydzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 826/09 Uzasadnienie We wniosku z dnia [....] grudnia 2008 r. skierowanym do Prokuratora Rejonowego w O. i złożonym w siedzibie tejże Prokuratury, P.B. , na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, domagał się "przesłania na podany adres" miedzy innymi "kopii lub oryginału powołania R.Z. na funkcję prokuratora". Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2008 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 kpa, Prokurator Rejonowy w O. wniosek P.B. przekazał według właściwości Prokuratorowi Okręgowemu w K. Prokurator Rejonowy wskazał, że Prokuratura Rejonowa nie jest podmiotem dysponującym dokumentacją źródłową dotyczącą rozwoju zawodowego prokuratora R.Z. , bowiem dokumentacja ta w oryginałach przechowywana jest w Wydziale I Organizacyjnym Prokuratury Okręgowej w K. Prokurator Okręgowy w K. pismem z dnia [....] lutego 2009 r. - w zakresie opisanego wyżej żądania - zawiadomił P.B. , że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uprawnienia do otrzymania przez wnioskodawcę dokumentów posiadanych przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji". Wobec powyższego Prokurator, powołując się na przepis art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaproponował udostępnienie (w siedzibie i w godzinach urzędowania Prokuratury Okręgowej) do wglądu kopii aktu powołania Prokuratora R.Z. . Zastrzegł przy tym, że jeśli w terminie 14 dni wnioskujący nie złoży wniosku w wersji zaproponowanej, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. Udzielając zaś odpowiedzi na inne, ale zawarte także we wniosku z [....] grudnia 2008 r., pytanie P.B. Prokurator poinformował, że R.Z. został powołany z dniem [....] 2008 r. na stanowisko Prokuratora Prokuratury Rejonowej w O. dekretem Prokuratora Generalnego z dnia [....] 2008 r. Wobec milczenia wnioskującego, Prokurator Okręgowy w K. , decyzją z dnia 27 marca 2009 r. znak [....] , na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 14 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej umorzył postępowanie w części dotyczącej przekazania P.B. kopii czy oryginału opisanego dokumentu. W odwołaniu od tej decyzji P.B. zarzucił, że wniosek skierował do Prokuratora Rejonowego w O. , Prokurator Okręgowy zatem nie był w sprawie organem właściwym, a załatwiając tę sprawę naruszył przepisy art. 4 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podniósł odwołujący się przy tym, że do Prokuratora Okręgowego w K. skierował identycznej treści wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucił także P.B. , że organ nie wykazał żadnej przesłanki z art. 14 ust. 1 tj. nie podał żadnej przeszkody technicznej, nie miał więc podstaw do wskazywania innego sposobu lub formy udostępnienia żądanej informacji. Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. znak [....] Prokurator Apelacyjny w K. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał co następuje: Zaskarżona decyzja wydana została przez organ właściwy. Zgodnie z przepisem § 24 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 sierpnia 2007 r. regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury w strukturze prokuratury okręgowej przewidziany jest wydział organizacyjny i do jego zadań należą sprawy organizacyjne i kadrowe. Takich komórek prokuratury rejonowe nie posiadają, stąd cała dokumentacja osobowa prokuratorów prokuratur rejonowych prowadzona jest we właściwych miejscowo prokuraturach okręgowych. W aktach osobowych każdego prokuratora znajduje się kopia aktu kreującego stosunek służbowy. Na podstawie tego dokumentu Prokurator Okręgowy udzielił informacji o treści i dacie dekretu powołania. W prokuraturze obowiązuje zasada hierarchicznego podporządkowania wyrażająca się m.in. w zasadzie dewolucji określonej art. 8b ust. 2 ustawy o prokuraturze, a polegającej na możliwości przejmowania przez prokuratora przełożonego sprawy prowadzonej przez prokuratorów podległych i wykonywać ich czynności. Uprawnienie to dotyczy także spraw z zakresu informacji publicznej i w pełni legitymizuje działania Prokuratora Okręgowego w K. w rozpatrywanej sprawie. Prokurator Okręgowy prawidłowo przyjął, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i prawidłowo przepis ten zastosował. Stanowisko, wedle którego "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uprawnienia do otrzymania przez wnioskodawcę dokumentu posiadanego przez organ, a jedynie zobowiązuje do udostępnienia dokumentu do wglądu" nie jest co prawda jeszcze ugruntowane w obrocie prawnym, ale należy je podzielić. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że Prokurator Okręgowy nie mógł przesłać wnioskującemu kopii dekretu, bowiem w jego posiadaniu znajduje się tylko jeden odpis tego aktu. Wydanie tego ariosu byłoby równoznaczne z wyzbyciem się części dokumentacji osobowej, a więc naruszałoby przepisy prawa pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P.B. powtórzył zarzuty odwołania. Podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej do załatwienia wniosku zobowiązuje organ, do którego wniosek został skierowany. Prawo do informacji obejmuje także pozyskanie wiedzy o tym, jaką wiedzę czy dokumenty posiada tenże organ. W rozpatrywanej sprawie zaś nie wiadomo nawet, czy Prokurator Rejonowy w O. jest w posiadaniu żądanej informacji. Prokurator Okręgowy nie był uprawniony do "przejęcia" sprawy, ponieważ przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłączają stosowne przepisy o prokuraturze. W sprawie nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 14 ustawy. Posiadanie tylko odpisu dokumentu nie stanowi przeszkody w sporządzeniu jej kopii i przesłaniu wnioskującemu. Podał też skarżący, że wniósł zażalenie od postanowienia Prokuratora Rejonowego w O. z dnia 17 grudnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Prokurator Apelacyjny w K. podtrzymał swe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie sądowej P.B. wskazał dodatkowo, że przekazane akta nie zawierają jego zażalenia, oraz oświadczył, że nie zostało mu doręczone żadne związane z tym zażaleniem rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Jest kwestią niewątpliwą i niekwestionowaną przez strony, iż informacja, w sprawie której zapadła zaskarżona decyzja, jest informacją publiczną. Akt powołania na stanowisko prokuratora sam w sobie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej - ustawy). Informacją publiczną jest generalnie także i to, czy i jakie (w jakiej postaci) dokumenty urzędowe pozostają w dyspozycji organów władzy publicznej. Taka informacja dotyczy bowiem "trybu działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych" (art. 6 ust. 1 pkt 3), a więc spraw publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie regulują w zupełności i wszystkich kwestii związanych z trybem udostępniania informacji. Czynności podejmowane przez podmiot zobowiązany a poprzedzające udostępnienie informacji, nie są czynnościami postępowania jurysdykcyjnego, regulowanymi wprost przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tych obszarach procesu udostępnienia informacji, których ustawa o dostępie nie reguluje, przepisy kpa nie mogą mieć prostego i bezpośredniego zastosowania. Ocena legalności "procesowych" działań podmiotu zobowiązanego nie polega więc na przyporządkowaniu ich poszczególnym instytucjom kodeksowym, lecz na przyrównaniu do podstawowych kanonów działania administracji publicznej, wynikających z zasad państwa prawnego / o ile oczywiście nie ma regulacji szczególnych/, w nawiązaniu do istoty i celu tychże działań. Ponieważ kanony te w istocie zostały skodyfikowane w przepisach art. 6 - 13 kpa, to w tym znaczeniu tylko można mówić o "stosowaniu" w postępowaniu o udostępnienie informacji zasad postępowania regulowanego przepisami kodeksu. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zaś bezpośrednie zastosowanie wówczas, gdy wynikiem postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest decyzja administracyjna /art. 16 ustawy/. Dopiero na tle powyższych uwag rozważać można prawidłowość czynności Prokuratorów podejmowanych w rozpatrywanej sprawie. W zaskarżonej decyzji Prokurator Apelacyjny fakt przyjęcia przez Prokuratora Okręgowego do załatwienia wniosku P.B. uzasadnia pod względem proceduralnym nie tyle postanowieniem Prokuratora Rejonowego, co wynikającym z hierarchicznego podporządkowania jednostek prokuratury uprawnieniem prokuratora przełożonego do przejęcia sprawy prowadzonej prze prokuratora podległego. Podłożem tak formułowanej argumentacji zapewne jest, słuszne zresztą, przekonanie Prokuratora Apelacyjnego o braku podstaw do stosowania w rozpoznawanej sprawie wprost przepisu art. 65 kpa. Wbrew jednak poglądowi Prokuratora Apelacyjnego także i cytowane przezeń przepisy o prokuraturze uzasadnienia dla "przejęcia sprawy" o udostępnienie informacji nie stanowią. Z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej współistnieją normy innych ustaw, w tym regulujące struktury organizacyjne i sposób funkcjonowania podmiotów zobowiązanych, w szczególności jednostek "władzy publicznej" czy "podmiotów wykonujących zadania publiczne". Wskazać przy tym trzeba, że w pojęciach "władzy publicznej", czy "zadań publicznych" mieści się, ale ich nie wypełnia, załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 kpa. Dla części takich podmiotów w ogóle działalność w sferze administracji publicznej stanowi "uboczną" konsekwencję innych, ustrojowych zadań. Nie ulega wątpliwości, że w tej kategorii /art. 4 ustawy/ podmiotów mieści się prokurator. Ustrojowe zadania prokuratorów i strukturę prokuratury określa ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze. Z jej przepisów wynika zasada hierarchicznego podporządkowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i związana z nią możliwość przejmowania spraw od prokuratora podległego przez prokuratora przełożonego. Zasada ta dotyczy jednak tej sfery działalności prokuratury, dla której została ona powołana i tam, zważywszy na charakter powierzonych prokuraturze zadań publicznych, znajduje uzasadnienie. Udostępnianie informacji publicznej nie jest ustrojowym zadaniem prokuratury, lecz nałożonym odrębną ustawą na każdy (a nie tylko na prokuratorów) organ władzy publicznej, obowiązkiem. Prokurator będący szefem prokuratury zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej nie dlatego, że zadaniem prokuratur jest "strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw" (art. 2 ustawy o prokuraturze), lecz dlatego, że jest on organem władzy publicznej, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Korzystanie więc przy załatwianiu wniosków o udostępnienie informacji publicznej z uprawnień i z trybu związanych tylko z wykonywaniem ustrojowych zadań prokuratury, nie ma uzasadnienia. Nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 17 ust. 2c ustawy o prokuraturze prokurator okręgowy, kierujący prokuraturą okręgową, jest prokuratorem przełożonym prokuratury okręgowej, prokuratorów rejonowych i prokuratorów prokuratury rejonowej. Sama podległość służbowa nie oznacza możliwości dokonywania wyboru organu, który jest właściwy do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stwierdzić więc należy, że załatwienie wniosku P.B. przez Prokuratora Okręgowego nie znajdowało uzasadnienia ani w przepisie art. 65 kpa, który na tym etapie nie miał zastosowania, ani w eksponowanej przez organ odwoławczy zasadzie hierarchicznego podporządkowania jednostek prokuratury. Co do zasady organem właściwym do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (w tym do poinformowania wnioskującego o ew. braku żądanej informacji) jest organ, do którego wniosek został skierowany. Wśród okoliczności rozpatrywanej sprawy nie ma takich, które uzasadniałyby odstępstwo od tej zasady. W konsekwencji naruszenia tej zasady wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowany do Prokuratora Rejonowego, został załatwiony przez Prokuratora Okręgowego, a więc organ niewłaściwy. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazuje stosowanie do decyzji (wydawanych w sprawach o udostępnienie informacji) przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Regulowane w punktach 1 i 2 tego przepisu odstępstwa nie dotyczą kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej i ich skutków . Zgodnie zaś z art. 156 § 1 pkt kpa decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna. Decyzja organu odwoławczego akceptująca decyzję wydaną przez organ niewłaściwy (co zresztą podnoszone było już w odwołaniu), dotknięta jest tą samą wadą. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) należało stwierdzić nieważność decyzji organów obu instancji. Niezależnie od powyższego krytycznej ocenie poddać należy zastosowanie w sprawie przepisu art. 14 ustawy. Przepis ten dotyczy sytuacji, w której organ zobowiązany nie dysponuje technicznymi możliwościami udostępnienia informacji w formie lub w sposób wskazany we wniosku. Organ zobowiązany jest o tych przyczynach zawiadomić wnioskującego. Zawarte w piśmie z [....] 2009 r. informacja, że "ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje uprawnienia do otrzymania przez wnioskodawcę dokumentu posiadanego przez organ, a jedynie zobowiązuje do udostępnienia dokumentu do wglądu" tylko po części jest takim zawiadomieniem. Wniosek skarżącego dotyczył nie tylko oryginału, ale także alternatywnie kopii dokumentu. Jest oczywiste, że udostępnieniem informacji publicznej o dokumencie w rozumieniu ustawy nie jest wydanie dokumentu, który organ posiada. Skoro jednak udostępnieniu podlega "treść i postać" dokumentu (art. 6 ust. 1 pkt 4 a), to udostępnienie dokumentu do wglądu nie jest jedynym możliwym technicznie sposobem udzielenia informacji w tym przedmiocie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy ppsa.