I OSK 1505/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1067/09 o odrzuceniu skargi J.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zaskarżona "decyzja" Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a". podlegającego kontroli sądu administracyjnego. Nie jest to z pewnością decyzja administracyjna w rozumieniu kpa, bowiem nie rozstrzyga indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona "decyzja" nie stanowi także aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Za czynność lub akt z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu tego przepisu, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa nie można bowiem uznać aktu o charakterze generalnym. Akt lub czynność, która nie została skierowana do oznaczonego indywidualnie podmiotu i nie dotyczy bezpośrednio uprawnień lub obowiązków tego podmiotu, wynikających z przepisów prawa, nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżony akt nie został podjęty w sprawie indywidualnej i nie rodzi dla skarżącego żadnego uprawnienia ani nie nakłada obowiązku określonego w przepisach prawa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł J.B., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga oparta została o podstawę określoną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 - 7 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że zaskarżony akt - czynność nazwany "decyzją" nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w art. 3 § 1 i § 2 tej ustawy podlegający kontroli sądu administracyjnego; 2. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., polegające na nie wzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a przede wszystkim okoliczności, ze Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zaskarżonej decyzji; 3. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 178 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP, poprzez niewłaściwą realizację funkcji kontrolnej sądu wynikającą z niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że dyrektorzy oddziałów regionalnych jako organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie są zwolnieni z obowiązku przestrzegania prawa będąc organami władzy publicznej w myśl art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, między innymi, iż wbrew twierdzeniom Sądu I instancji zaskarżony akt - czynność z zakresu administracji publicznej, zwany "decyzją", jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca władczo swoje stanowisko. Powyższa czynność, podjęta według uznania administracyjnego, podlega kontroli pod względem jej zgodności z prawem. Wymaga zbadania, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy jego podjęciu. Ponadto pełnomocnik skarżącego powołał się na liczne orzecznictwo Sądu Najwyższego, które wskazuje, jego zdaniem, iż czynności podejmowane przez dyrektorów oddziałów regionalnych WAM w oparciu o przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP ( Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 ze zm.) są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a organy te wydają decyzje zaskarżalne w drodze skarg do sadów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw Nie można zgodzić się z zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które postawione zostały w skardze kasacyjnej, szczególnie odnoszących się do naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stwierdzić zatem trzeba, iż przepis ten, w połączeniu z art. 1 § 1 tej ustawy, stanowi jedynie ogólną regułę kształtującą zakres kognicji sądów administracyjnych, której odzwierciedleniem jest art. 3 § 1 P.p.s.a. Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie odrzucona została z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych, a co za tym idzie Sąd nie dokonywał merytorycznej kontroli podniesionych w niej zarzutów. Oznacza to, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy P.p.s.a., odnoszące się do orzekania przez sądy w razie sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonych aktów lub czynności, nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się ich naruszenia. Nie można także stwierdzić, aby naruszone były przepisy Konstytucji RP, na które powołał się autor skargi kasacyjnej. W ocenie Sądu odwoławczego nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko strony, że zakwestionowana w sprawie "decyzja" dotycząca ustalenia średniej ceny rynkowej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa., tj. akt zawierający rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Określenie wysokości stawek przez dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej dla umów o wypłatę ekwiwalentu w zamian za rezygnację z kwatery nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej. Trafnie zatem przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, że akt, którego kontroli żądał skarżący, nie jest decyzją, a samo nazwanie czynności organu "decyzją" nie przesądza o charakterze dokumentującego tę czynność aktu jako decyzji administracyjnej w rozumieniu kpa. Także powołane przez skarżącego orzecznictwo Sądu Najwyższego, w którym Sąd ten stwierdził, że przepisy art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyraźnie stanowią, że dyrektorzy oddziałów regionalnych WAM wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach ustawy, na zasadach i w trybie kpa, co uznać należy za w pełni zasadne, jednak należy wziąć pod uwagę, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa, a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 kpa. wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, ale podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Ze wskazanych w powołanym przez stronę wyroku Sądu Najwyższego przepisów art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika kompetencja dyrektora oddziału regionalnego WAM do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych wywodów nie ma podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów powołanych przez autora skargi kasacyjnej. W tej sytuacji, skoro zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.