II OSK 1324/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 171/08 w sprawie ze skargi R. M. i M. M.-M. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIEINE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 maja 2008r. sygn. akt II SA/Ke 171/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. M. i M. M. – M. uchylił zaskarżone postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] lutego 2008r. znak: [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Starachowicach z 4 stycznia 2008r. nakładające na właściciela obiektu budowlanego M. M. – M. i R. M. dostarczenia ekspertyzy technicznej muru oporowego wykonanego od strony południowej nieruchomości, położonej przy ul. [...] w S., z zastrzeżeniem że ekspertyza winna określić stan techniczny przedmiotowego muru oporowego, a także podać rozwiązania, które doprowadzą go do odpowiedniego stanu technicznego i dalsze użytkowanie nie będzie stanowiło zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia a ekspertyza winna być sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego, i zalecenia winny być ujęte w formie projektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej jest przedwczesne, bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego. W kontrolowanych postanowieniach bowiem organy nadzoru budowlanego przesądziły, iż przedmiotowy obiekt jest murem oporowym, na którym wykonano ogrodzenie, a nie ogrodzeniem, a także że wykonany został przez skarżących bez pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu już na tym etapie postępowania należy zbadać okoliczność podnoszoną przez skarżących, iż pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego obejmowało również budowę ogrodzenia na głębokim murze. Od ustalenia czy jest to ogrodzenie, czy też mur oporowy będący formą stabilizacji stoku pomiędzy działkami zależeć może również zakres zleconej ekspertyzy. Ponadto zbadanie, czy niwelacja terenu przez małżonków S. nie była związana z budową garażu mogła by zmienić adresata nakazu wykonania ekspertyzy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i opierając skargę kasacyjną na zarzucie naruszenia przepisów postępowania art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, oraz naruszenia prawa materialnego art. 3 pkt 3 i 28 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że konstrukcja o wysokości 2,40m i 2,80m wybudowana z konkretnym przeznaczeniem nie jest murem oporowym oraz że roboty ziemne wykonane przez sąsiadów są robotami budowlanymi. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż niekwestionowana w sprawie jest potrzeba sporządzenia ekspertyzy technicznej przedmiotowego muru wybudowanego zgodnie z oświadczeniem właścicieli bez żadnych dokumentów tj.: projektu na budowę muru, decyzji o pozwoleniu na budowę. Wbrew twierdzeniu zawartym w wyroku nie można uznać właścicieli sąsiedniej nieruchomości M. i S. S. za uczestników procesu budowlanego, - wnioskując wykonanie robót z pośredniego dowodu jakim było otrzymanie przez sąsiadów decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę budynku garażowo – gospodarczego. Samo odkopanie przedmiotowego muru nie jest więc związane z prowadzeniem robót budowlanych. W sprawie brak jest informacji, że zamiar sąsiada zakończył się uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wręcz przeciwnie z twierdzeń właścicieli sąsiedniej nieruchomości, wynika, że wykonane przez nich roboty ziemne związane były z wymianą gruntu i nasadzeniem zieleni. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący R. M. i M. M. – M. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, podnosząc iż przedmiotowy obiekt nie jest murem oporowym, ale typowym ogrodzeniem nie wymagającym pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ppsa. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjne, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie odpowiada przedstawionym wymaganiom, a podniesione w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego zasługują na uwzględnienie. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit c uchylając zaskarżone postanowienia organów obu instancji pomimo braku naruszenia przez te organy art. 7 i 77 kpa. Przepis art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego z 1994r. będący podstawą prawną decyzji organu I instancji stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego lub jakości wyrobów budowlanych może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie budzi zastrzeżeń konieczność zbadania stanu technicznego muru oporowego wybudowanego przez R. M. i M. M. – M.. To bowiem sami inwestorzy zgłaszali do różnych organów swoje wystąpienia, motywując, iż dalsze użytkowanie muru oporowego, może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Przedmiotowy mur wybudowany w latach 1990-1991 miał za zadanie zatrzymanie ziemi z wodą opadową, spływającą wzdłuż działki. Jak wykazały oględziny obiektu jego głębokość wynosi ok. 2,40m od strony wschodniej i 2,80m w środku rozpiętości muru. Dopiero na konstrukcji muru usytuowany jest płot ogrodzeniowy. W sytuacji gdy inwestorzy składają alarmujące pisma o pęknięciach w swoim domu mieszkalnym oraz zagrożeniach konstrukcji muru kwestia zbadania jego stanu technicznego jest niezbędna i winna być przeprowadzona jak najszybciej. Zagadnienie czy mur ten został wzniesiony samowolnie, czy też stanowił ogrodzenie i był umieszczony w decyzji o pozwoleniu na budowę domu mieszkalnego, nie ma znaczenia na etapie postanowienia wydanego w trybie art. 81 c ust 2 Prawa budowlanego – a więc mającego charakter dowodowy. Kontrolowane przez Sąd I instancji postanowienie nie jest aktem kończącym postępowanie w przedmiotowej sprawie, a ma jedynie na celu uzupełnienie akt o potrzebne rozwiązania techniczne które umożliwią organowi nałożenie stosownych obowiązków na właściwe podmioty. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza że postępowanie w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania. Na marginesie należy jedynie zaznaczyć, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Starachowicach pismem z dnia 15 listopada 2007r. nr [...] zwrócił się do inwestorów o przedstawienie dokumentów legalności przedmiotowego muru tj. pozwolenia na budowę, zatwierdzonego projektu budowlanego lub technicznego z projektem zagospodarowania działki lub planem sytuacyjnym. Inwestorzy dokumentów tych nie dostarczyli. Istniejąca w aktach sprawy kserokopia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego została uzyskana z Wydziału Nieruchomości, Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta w Starachowicach. Stosownie zaś do § 44 pkt 3c rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. nr 8 poz. 48) – pozwolenia na budowę wymagała budowa stałych ogrodzeń z cementu, jako pełne, niezależnie od położenia tych ogrodzeń. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia legalności wzniesionego muru oporowego będzie miała znaczenie dopiero w późniejszym okresie przy ewentualnym nałożeniu obowiązku naprawy tego obiektu. Nie ma również znaczenia dla oceny prawidłowości wykonania ekspertyzy technicznej okoliczność czy przedmiotowy obiekt stanowi "mur oporowy" czy też stanowi ogrodzenie działki inwestorów. Jak wynika z pism inwestorów nie został on wybudowany celem odgrodzenia ich nieruchomości od sąsiadów, ale przede wszystkim zatrzymania przemieszczeń gruntów spowodowanych przez opady i roztopy. Podobne obiekty jak stwierdzili inwestorzy z uwagi na ukształtowanie terenu powstały na innych nieruchomościach. Jedyną kwestią istotną dla oceny prawidłowości wydanych postanowień było ustalenie osoby adresata wydanego nakazu. Choć jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2006r. w sprawie II OSK 1192/05 – nie jest wykluczona możliwość nakazania przedłożenia odpowiednich ekspertyz także na inwestora realizującego zadania inwestycyjne na działce sąsiedniej to należy uzna, iż w niniejszej sprawie taka możliwość nie zachodzi. Stosownie do art. 17 Prawa budowlanego – uczestnikami procesu budowlanego w rozumieniu ustawy – Prawa budowlanego są: inwestor, inspektor nadzoru inwestycyjnego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. M. i S. S. podjęli pewne starania odnośnie budowy budynku gospodarczego bowiem uzyskali oni decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – to jednak do chwili obecnej brak jest danych by otrzymali oni pozwolenie na budowę lub o nie wystąpili. Odsłonięcie "muru oporowego" przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości M. i S. S. prawidłowo organy administracji nie uznały jako rozpoczęcie procesy inwestycyjnego przy jakimś obiekcie budowlanym. Ewentualne uszkodzenia powstałe podczas odsłonięcia muru oporowego i straty z tego tytułu mogą być dochodzone przez inwestorów w toku postępowania cywilnego. Ponadto należy zważyć, iż stwierdzony ewentualnie stan techniczny muru, wymagający napraw i tym samym zlecenia wykonania konkretnych prac budowlanych nie może być nałożony na właścicieli sąsiedniej nieruchomości bez względu na tryb w jakim prowadzone będzie dalsze postępowanie administracyjne Świadczy o tym treść art. 52 i 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego – które obowiązek taki mogą nałożyć jedynie na inwestorów, właścicieli lub zarządców obiektu budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na podstawie art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach. Na podstawie art. 207 § 2 powyższej ustawy odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mając na względzie zaangażowanie stron w niniejszej sprawie, ich aktywności w postępowaniu sądowo – administracyjnym oraz zakres zarzutów skargi kasacyjnej.