II OSK 1346/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1165/09 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/09 oddalił skargę T. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej użytkowania pieca centralnego ogrzewania na paliwo stałe w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym przy ul. [...] w Warszawie Wesoła - umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Komitet Społeczny [...], a Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r., na podstawie art.. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy Prawo budowlane, w art. 61 w zw. z art. 66 ustawy określają krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel i zarządca nieruchomości. W tym kontekście, w ocenie organu odwoławczego, odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniesione przez Komitet Społeczny [...] nie może być uznane za wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli T. S. , G. P., L. Ł. , D. M., E. K. i J. R. Odnosząc się do braku przymiotu strony wyjaśnili że mają interes prawny bowiem są bezpośrednimi sąsiadami nieruchomości przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę wskazał, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że może być ono uruchomione tylko na skutek odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji wniesionego przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Sąd zgodził się z Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, iż odwołujący nie są stronami postępowania prowadzonego w przedmiocie budynku mieszkalnego przy ul. [...] i znajdującego się w nim pieca centralnego ogrzewania. Sąd uznał, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane uwzględnia ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust 2. Skoro tak to właściciele działek sąsiednich mieli w tym postępowaniu przymiot strony. Takie, dotychczasowe stanowisko było konsekwencją brzmienia art. 5 ust 1 ustawy - Prawo budowlane, który stanowił, że obiekt budowlany należy użytkować i utrzymywać zgodnie z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający m.in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) i zmianie brzmienia m.in. art. 5 i 61 ustawy - Prawo budowlane, odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. W art. 61 ustawy ustawodawca odsyła wprawdzie do zasad, o których mowa w art. 5 ust. 2, jednakże w obecnym brzmieniu tego przepisu brak jest nawiązania do obowiązku poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich. Powyższe uzasadnia tezę, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ustawy - Prawo budowlane (wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06, Lex 366267). Konsekwencją tego jest, co prawidłowo stwierdził organ, iż skarżącym, jako osobom trzecim nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu. Z okoliczności sprawy wynika, iż skarżący, jako bezpośredni sąsiedzi wskazanej nieruchomości posiadają uzasadniony interes faktyczny, który jednak nie może zastąpić interesu prawnego wynikającego z konkretnej normy prawa. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej – p.p.s.a.) oddalił skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł T. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego zarówno przez błędną jego wykładnię, jak i przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 i 61 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego wynikające z przyjęcia przez Sąd I Instancji, iż nowelizacja Prawa budowlanego z 2009 r. w trakcie eksploatacji budynku jednorodzinnego wykluczyła sąsiadów z grona podmiotów, które mogą żądać w trybie administracyjnym ochrony swego życia i zdrowia, a przez to, że zezwoliła na trucie sąsiadów emisją dymu przez sąsiada, który dokonał zmiany sposobu ogrzewania z gazowego na paliwo stałe, a przy tym do tego celu wykorzystał w swoim budynku kanał wentylacyjny - nie kominowy - i wylot dymu z tego kanału zlokalizowany został na dachu w taki sposób, iż jest on usytuowany poniżej kalenicy, co sprawia, iż dym nie jest bezkolizyjnie odprowadzany do atmosfery, lecz snuje się po ulicy i zalega na posesjach sąsiadów, co również w tym konkretnym przypadku związane jest i z tym, że budynek skarżącego jest znacznie wyższy od budynku emitującego dym i końcówka dymiącego kanału wentylacyjnego znajduje się na wysokości okien budynku skarżącego, chociaż, stosownie do art. 1 Prawa budowlanego - ustawa ta również normuje sprawy związane z utrzymaniem budynku i zgodnie z jej art. 5 ust. 1 pkt 1 d obiekt budowlany winien zapewniać w trakcie eksploatacji odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochronę środowiska, a nadto po myśli pkt 9 właściciel budynku ma obowiązek poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, co potwierdza art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, nadto uprawnienie skarżącego do czystego powietrza wynika z prawa sąsiedzkiego zawartego w kodeksie cywilnym (art. 144 k.c. w zw. z art. 140 k.c.), a także z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U z 2008, nr 25, poz. 150 z późn. zm.), które to przepisy nie zostały zastosowane w niniejszej sprawie, chociaż zarówno z prawa sąsiedzkiego i z art. 141. 1 Prawa ochrony środowiska wynika, iż eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, jak to ma miejsce w przedmiotowym przypadku, a to oznacza, iż nie ma tu, jak to przyjął Sąd I Instancji, wyłączności organu administracyjnego w decydowaniu o postępowaniu administracyjnym tylko na gruncie art. 66 Prawa budowlanego, skoro skarżący ma prawo na podstawie i innych przepisów materialnoprawnych żądać usunięcia w trybie administracyjnym źródła zagrożenia dla jego zdrowia i życia, a w szczególności to jego uprawnienie wynika zarówno z przepisów prawa administracyjnego, jak i z faktu bycia właścicielem nieruchomości sąsiedniej, ma wiec nie chodzi tu tylko o interes faktyczny, ale o ochronę interesu prawnego skarżącego, gdyż jego uprawnienie do życia w czystym powietrzu wynika z wyżej przytoczonych przepisów prawnych, jak również z szeregu innych związanych z ochrona środowiska, których nie ma potrzeby przytaczać i mnożyć administracyjne podstawy prawne skarżącego. 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie zachodziły przesłanki zastosowania tego przepisu, co zostało wykazane w pkt 1 niniejszych zarzutów, a nadto art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, chociaż istotnie naruszone zostały przepisy k.p.a. przez organy administracji państwowej, a w szczególności art. 136 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego odnośnie ustalenia stopnia skażenia powietrza dymem zarówno w budynku skarżącego, jak i na jego posesji, czego wymaga Prawo ochrony środowiska, a więc okoliczności faktycznych, na które powołała się strona skarżąca, a które świadczą o jej interesie prawnym w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także wskazał przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które stanowią podstawę jego roszczenia w zakresie oddychania czystym powietrzem i życia we właściwym środowisku, to w konsekwencji uprawnia go to do żądania stosownych czynności organu administracji, bowiem jego żądanie w tym przedmiocie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę jego interesów. Do tego należy dodać naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a w związku z art. 3 p.p.s.a. poprzez niezbadanie legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie innych przepisów, a w szczególności Prawa ochrony środowiska, a tym samym niedokonanie jej wnikliwej kontroli pod kątem naruszenia przepisów postępowania wobec braku związania zarzutami i wnioskami skargi. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Przed nowelizacją ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego nakazywał użytkować i utrzymywać obiekt budowlany zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten pozwalał na utożsamianie wskazanych w nim osób trzecich ze stronami postępowania w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych. Zasadnicza zmiana nastąpiła w przywołanej już ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w obecnym brzmieniu nakazuje zatem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu, ale jedynie przy projektowaniu i budowaniu obiektu budowlanego. Z art. 5 ust. 1 usunięto sformułowanie o użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego. Odpadła zatem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, przesłanka nakazująca uwzględnienie przy użytkowaniu i utrzymaniu obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich. Zmiana ta została również zauważona w literaturze (T. Asman, Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 132). Powyższe oznacza, że w sprawach dotyczących użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych stronami będą jedynie właściciel i zarządca obiektu z wyłączeniem właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie oznacza to, że osoby trzecie nie będą mogły zgłosić do organów nadzoru budowlanego informacji o złym stanie technicznym obiektu budowlanego. Jednak w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie z urzędu, a jego stronami będą jedynie właściciel i zarządca nieruchomości. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie niniejszej, gdy właściciele sąsiadujących posesji zgłosili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy zastrzeżenia, do użytkowania pieca centralnego ogrzewania na paliwo stałe w przedmiotowym budynku. Tym samym należy podzielić pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd I instancji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06, że w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 Prawa budowlanego, a dotyczącego usunięcia nieprawidłowości w użytkowaniu lub utrzymaniu obiektu budowlanego. Skoro zatem skarżący nie mieli przymiotu strony postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie budynku przy ul. przy ul. [...] w Warszawie Wesoła to tym samym nie mogli też skutecznie wnieść odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] marca 2009 r. Wobec powyższego za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 66 (w skardze kasacyjnej nie wskazano jednostki redakcyjnej tego przepisu) oraz art. 28 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 136 k.p.a. dotyczący braku przeprowadzenia postępowania dowodowego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż pozostaje on poza zakresem przedmiotowym sprawy niniejszej, którym jest umorzenie postępowania odwoławczego z powodu braku przymiotu strony. Za chybiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1d, ponieważ norma w nim zawarta nie odnosi się do użytkowania i utrzymania obiektów budowlanych, a jedynie ich projektowania i budowy. W sprawie niniejszej dotyczącej postępowania administracyjnego prowadzonego przez organu nadzoru budowlanego na podstawie przepisów prawa budowlanego nie miały również zastosowania przywołane w skardze kasacyjnej przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy Prawo ochrony środowiska, co nie przesądza o możliwości lub jej braku zastosowania środków przewidzianych w tych regulacjach, ale co pozostaje poza zakresem rozpoznania sprawy niniejszej. Wobec tego za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez, jak wskazano w skardze kasacyjnej, niezbadanie legalności zaskarżonej decyzji w aspekcie innych przepisów, gdyż, co należy również podkreślić, Sąd nie badał meritum sprawy a jedynie kwestię czy skarżącemu przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu w oparciu o art. 28 k.p.a. Za całkowicie niezrozumiały należało natomiast uznać zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd nie kwestionował bowiem legitymacji skargowej skarżącego. Na marginesie należy zauważyć, iż składający skargę kasacyjną może poszukiwać ochrony przed ujemnymi, w jego ocenie, skutkami użytkowania sąsiedniego budynku na drodze cywilnoprawnej, bądź na drodze postępowania administracyjnego, ale toczącego się na gruncie przepisów dotyczących ochrony środowiska. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.