IV SA/Po 295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M.D. sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącej Spółki M.D. w P. kwotę 757 zł ( siedemset pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/ B.Popowska /-/ G.Radzicka /-/ P.Miładowski Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...]12.2008 r. nr [...] odmówił inwestorowi "M.D." spółce zo.o. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie wolnostojącej, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] ark. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w P. Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wnioskodawca Spółka zo.o. "M.D." wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dnia 27.11.2003 r. Postanowieniem z dnia [...].01.2004 r. Prezydent Miasta Poznania zawiesił postępowanie w sprawie – do czasu uchwalenia planu "[...]", w związku z podjęciem uchwały w dniu [...].09.2003 r. nr [...] przez Radę Miasta P. w sprawie przystąpienia do sporządzenia wspomnianego planu. Ponieważ ostatecznie plan nie został sporządzony, na wniosek inwestora dnia 3.06.2005 r. podjęto postępowanie po czym ponownie zawieszono postępowanie dnia 7.07.2005 r. tym razem na wniosek Spółki "M.D". Po podjęciu postępowania dnia 8.04.2008 r. organ pierwszej instancji wydając decyzję odmowną wskazał, że inwestor przedstawił w sprawie umowy: z [...] S.A. na budowę sieci wodociągowej, z [...] Sp.zo.o. na podłączenie inwestycji do sieci elektroenergetycznej oraz z [...] S.A. z siedzibą w Poznaniu na uzbrojenie terenu w zbiorniki bezodpływowe na ścieki sanitarne. Organ w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że wezwał inwestora do korekty wniosku i ograniczenia planowanej inwestycji tylko do części działki ( K 231-232) powołując się obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (Uchwała nr [...] Rady Miasta Poznania z [...] stycznia 2008 w sprawie zmiany studium....) gdzie większość terenu objętego wnioskiem oznaczona jest symbolem B5/U2 sw/US2 i jest to obszar rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, tereny zabudowy usługowej oraz sportu i rekreacji. W ocenie organu jakkolwiek studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz wskazuje kierunki kształtowania ładu przestrzennego jednakże inwestor nie wyraził zgody na zmianę zamiarów inwestycyjnych. Ponieważ działka objęta wnioskiem położona jest na terenie, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 ze zm.) dalej u.p.z.p., który wymaga dla pozytywnej decyzji aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej byłą zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W odwołaniu od decyzji Spółka "M.D." zarzuciła, że wbrew twierdzeniu organu wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 zostały spełnione, a organ bez podstawy prawnej powoływał się na Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Poznania nr [...] z [...] stycznia 2008 r., a nie odniósł się do analizy urbanistycznej. W uzupełnieniu odwołania zarzucono, że wokół działki inwestora dominuje zabudowa mieszkalna z tych też względów wniosek inwestora nie ingeruje w ład urbanistyczny rejonu, na którym planowana jest inwestycja, na dowód czego załączono wydruk zdjęcia satelitarnego działki inwestora. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z przyjętą wykładnią dotyczącą przepisów regulujących wydawanie warunków zabudowy, zasadę dobrego sąsiedztwa należy traktować szeroko i uwzględniać słuszny interes inwestora. W niniejszej jednak sprawie doszłoby przy planowanym przedsięwzięciu do naruszenia zbyt wielu wskaźników zabudowy składających się na ową, wymaganą przepisami zasadę, uwzględnienia istniejącego stanu rzeczy na danym terenie, by mówić o kontynuacji charakteru zabudowy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia, organ I instancji za pomocą decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieuprawniony ustaliłby na przedmiotowym terenie nowe przeznaczenie nieruchomości i nowy sposób zagospodarowania terenu, które te funkcje zarezerwowane są wyłącznie dla planu miejscowego, wprowadzonego w życie według innej, określonej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, procedury. Kolegium podkreśliło, że przepis art. 59 określającego wymóg ustalenia warunków zabudowy dla każdej inwestycji w przypadku braku planu miejscowego wyraźnie, mówi o zmianie zagospodarowania terenu, w tym przypadku polegającej na budowie obiektu budowlanego. A zatem wykładnia literalna, a także celowościowa tego przepisu nasuwa wniosek, że zamiarem ustawodawcy wprowadzającym taki zapis, było ograniczenia możliwości realizacji inwestycji za pomocą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do jednego obiektu budowlanego na jednej nieruchomości. Sytuowanie większego kompleksu budynków wymaga wcześniejszego sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu co powoduje niemożliwość ustalenia warunków zabudowy w kształcie projektowanym przez wnioskodawcę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "M.D" Sp.zo.o. zarzuciła zaskarżonej decyzji; A. naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niczym nieuzasadnioną odmowę warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych z wniosku skarżącej spółki, w sytuacji gdy planowana zabudowa nie sprzeciwia się w/w przepisowi, B. naruszenie art. 107 kpa poprzez: - lakoniczne wyjaśnienie motywów zaskarżonego rozstrzygnięcia i akceptację ogólnikowej decyzji organu pierwszej instancji - akceptację formalną załączników do decyzji Prezydenta Miasta Poznania – mapy załączonej do analizy jak i samej analizy, które w ocenie skarżącej obarczone są rażącymi wadami. Z powyżej wymienionych względów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wykładnię przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w szczególności art. 64 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz wadliwe odwołanie się do art. 53 ust. 2. W szczególności wskazano, że obie decyzje posługują się ogólnikami, nie wyjaśniają powodów odmowy, a nadto odwołują się do inwestycji celu publicznego. W ocenie skarżącej na analizowanym terenie znajduje się zabudowa mieszkaniowa i to zarówno od ulicy [....] jak i [....]. Stąd inwestor nie rozumie powodów odmowy wydania pozytywnej decyzji poprzez wskazanie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej mapa graficzna załączona do decyzji nie została podpisana przez uprawnioną osobę. Brak podpisu wytknięto również w analizie, przy czym zarzucono wadliwość samej analizy czyli naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zawiera usprawiedliwione zarzuty. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2008 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest dopuszczalne w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Przesłanki te wyznaczają również zakres działania organu planowania przestrzennego. Wszelkie okoliczności wykraczające poza ten zakres nie mogą mieć zatem wpływu na treść decyzji organu administracji. W myśl art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, oraz ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wynikać muszą z aktów prawa powszechnie obowiązującego, obejmującego całość obowiązującego ustawodawstwa, w tym przepisów Prawa budowlanego. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wymóg ten dotyczy dostosowania planowanej zabudowy do warunków istniejących, faktycznie występujących w miejscu planowanej inwestycji z wyjątkiem zabudowy niezgodnej z prawem. Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie mógł nie dostrzec szeregu uchybień, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Po pierwsze, zgodnie z treścią § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Szczególną uwagę zwrócić trzeba na użyte w powyższym przepisie wyrażenie "wokół działki budowlanej". Oznacza ono bowiem, że obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem. Z mapy będącej załącznikiem do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że obszar analizowany wyznaczono w narożnikach przedmiotowej działki licząc 50 m x 3. Nie wzięto pod uwagę, że działka z jednego boku położona jest wzdłuż ulicy [...], a z przeciwległego krańca graniczy z ulicą [...]. Obszar analizowany dotyka też ulicy [...]. Analiza nie wyjaśnia dlaczego przyjęto odległość 50m x 3 zamiast trzykrotna szerokość frontu razy trzy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu obejmująca swoim zakresem jedynie niektóre fragmenty obszaru rozciągającego się wokół działki, której dotyczy wniosek, skutkuje uznaniem, iż w sprawie nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co naruszone zostały art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Nie można także zapomnieć, iż na organie administracji spoczywa obowiązek należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji (art. 107 § 1 kpa w związku z art. 11 kpa). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadnienie faktyczne powinno między innymi wyjaśnić powody wyznaczenia granic obszaru analizowanego w określonej odległości od granic działki, której dotyczy wniosek. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie organy administracji w swym uzasadnieniu pominęły powyższą kwestię, uniemożliwiając tym samym pełne poznanie motywów rozstrzygnięcia stronom postępowania. Brak rozważań co do sposobu wytyczenia obszaru analizowanego powoduje również, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie poddają się w tym zakresie kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu działanie powyższe stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa i art. 11 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...) załączniki do decyzji są integralną częścią decyzji, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz właściwy podpis. W niniejszej sprawie kto inny jest autorem decyzji, a kto inny analizy stanowiącej załącznik do decyzji. Natomiast mapa, na której wyznaczono obszar analizowany nie zawiera w ogóle podpisu. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, taka sytuacja nie tylko dyskwalifikuje decyzję pozytywną o warunkach zabudowy, ale i decyzję odmowną gdyż może budzić wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej analizy. Nie można się jedynie zgodzić z zarzutem skarżącej spółki, że mapa nie ma skali, gdyż z adnotacji na mapie wynika, że jest w skali 1:500. Chybiony jest również zarzut skargi kwestionujący jako podstawę analizy art. 53 ust. 3 (w skardze błędnie wskazano ust. 2) w związku z art. 64 ust.1 u.p.z.p. Wspomniany art. 61 ust. 1 stanowi, że przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy, a nie tylko inwestycji celu publicznego. Sąd kontrolujący niniejszą sprawę nie podziela wywodów zaskarżonej decyzji, że zamiar inwestora budowy przedmiotowego osiedla domów jednorodzinnych wymaga uprzedniego opracowania planu zagospodarowania przestrzennego terenu. Wniosek w niniejszej sprawie został złożony w 2003 roku i jak wynika z akt sprawy organ pierwszej instancji pierwotnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Po zmianie przepisów ustawy o ochronie przyrody - w sytuacji kiedy opracowanie planu dla przedmiotowego terenu przestało być obowiązkowe, do chwili obecnej planu zagospodarowania przestrzennego nie opracowano. Ograniczenie i uporządkowanie zmian w zagospodarowaniu terenu nieobjętego planem zagospodarowania przestrzennego polega na uzależnieniu wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia kilku przesłanek. Muszą one być spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich czyni wydanie pozytywnej decyzji niemożliwe. Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. (vide: Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego – wydawnictwo C.H.Beck W-wa 2008 str. 490). Zastosowanie prawa materialnego uzależnione jest od uprzedniego prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a stan ten potwierdza również prawidłowo przeprowadzona analiza terenu, która skarżąca zasadnie zakwestionowała. Sąd nie podziela również stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że warunki zabudowy muszą dotyczyć jednego obiektu budowlanego. Takie ograniczenie, jak i powoływanie się przez organ pierwszej instancji na "Studium", czy wreszcie uzależnianie pozytywnej decyzji od przyszłego – nieokreślonego w czasie planu zagospodarowania terenu stanowi ze strony organu administracji publicznej nadużycie prawa nie znajdujące uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z Aret. 135,152,200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obowiązane są dokonać ponownej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do obszaru prawidłowo wytyczonego wokół działki, której dotyczy wniosek, przy uwzględnieniu, że organy uzgadniające winny być informowane przez organ podejmujący decyzję główną w sposób pełny o stanie faktycznym, a uzgodnienia wymagają zachowania procedury zgodnie z art. 106 kpa. /-/B. Popowska /-/G. Radzicka /-/P. Miładowski za nieobecnego Sędziego /-/G. Radzicka mb