II SA/Gl 243/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Protokolant Magdalena Matuszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Gimnazjum Nr [...] w Z. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Z. nakazał Gimnazjum Nr [...] w Z. usunięcie stwierdzonych uchybień w terminie do dnia [...] poprzez zastosowanie na każdej kondygnacji budynku szkoły hydrantów wewnętrznych 25 ( z wężem półsztywnym) z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej 1 godzinę. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 11a ust. 1 i art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r., Nr 96, poz. 667 ze zm.), art. 104 k.p.a. oraz § 14 ust. 4 w zw. z § 15 ust. 1 pkt 2 lit. b i § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 80, poz. 563 – dalej zwane rozporządzenie w sprawie ochrony przeciwpożarowej). Decyzja ta, jak wskazano w jej nagłówku, została wydana po przeprowadzeniu w dniu [...] w budynku Gimnazjum czynności kontrolno-rozpoznawczych z zakresu ochrony przeciwpożarowej przez funkcjonariusza Komendy Miejskiej PSP w Z. kpt. K.G. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że wcześniej bo już w dniu [...] ustalono, że przedmiotowy budynek szkolny nie jest wyposażony w wewnętrzną instalację wodociągową przeciwpożarową z zabudowanymi na niej hydrantami 25. W wyniku tych ustaleń Komendant Miejski PSP w Z. decyzją z dnia [...] nałożył na Gimnazjum obowiązek zastosowania hydrantów 25 z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej 1 godzinę. Po uprawomocnieniu się tej decyzji zobowiązana szkoła wystąpiła do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. o stwierdzenie nieważności decyzji w części nakładającej opisany obowiązek. Decyzją z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki PSP odmówił jednak stwierdzenia nieważności zakwestionowanej części orzeczenia. Orzeczenie to zostało jednak następnie uchylone przez Komendanta Głównego PSP decyzją z dnia [...]. Decyzją tą została równocześnie stwierdzona nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...] w zakresie nałożenia obowiązku wyposażenia obiektu w hydranty wewnętrzne 25. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Komendant Główny PSP uznał, że zakwestionowana część tej ostatnio wymienionej decyzji dotknięta była uchybieniami noszącymi znamiona rażącego naruszenia prawa. Polegały one na braku stosownego pouczenia strony o możliwości wynikającej z § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Przepis ten dopuszcza bowiem możliwość zastosowania rozwiązań zamiennych uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP. W następstwie tych rozstrzygnięć w budynku szkolnym zostały we [...] ponownie przeprowadzone czynności kontrolno-rozpoznawcze w trakcie których stwierdzono, że obiekt jest nadal wyposażony w hydranty 52 z wężem płaskoskładanym (w szafkach umieszczono po dwa węże w celu zapewnienia pełnej ochrony). Tymczasem zgodnie z § 15 ust. 1 pkt 2 lit b rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej na każdej kondygnacji budynku innego niż tymczasowy, niskiego, w strefie pożarowej o powierzchni przekraczającej 1000 m², zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL III, powinny być zastosowane hydranty 25. Ponadto zgodnie z § 14 ust. 4 tego rozporządzenia hydranty te powinny posiadać zasilanie zapewnione przez co najmniej 1 godzinę, a ponadto w świetle § 16 ust. 2 rozporządzenia powinny one znajdować się na każdej kondygnacji. Organ I instancji zauważył dodatkowo, że hydranty z wężem półsztywnym w pierwszej fazie pożaru wystarczy rozwinąć na potrzebną długość w przeciwieństwie do hydrantów z wężem płaskoskładanym, który trzeba rozwinąć na całą długość, co może opóźnić bądź uniemożliwić działania gaśnicze. W decyzji została także umieszczona informacja, w której przytoczono treść § 1 ust. 2 cytowanego rozporządzenia dotyczącego okoliczności i trybu wprowadzania rozwiązań zamiennych w stosunku do wymagań przewidzianych m.in. w § 15 tego aktu normatywnego. W terminie otwartym do wniesienia odwołania od opisanej decyzji Gimnazjum Nr [...] w Z., reprezentowane przez jego Dyrektora, wniosło o stwierdzenie nieważności tego aktu. Uzasadniając to żądanie Dyrektor Szkoły powołał się na znajdującą się w obrocie prawnym decyzję Komendanta Głównego PSP z dnia [...] wskazując, że zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego PSP w Z. dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną Komendanta Głównego PSP. Decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Komendant PSP w K. działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że nie podziela twierdzeń odwołującej się Szkoły oraz jej sposobu interpretacji przepisów prawa. Po zanalizowaniu treści skierowanego do niego pisma Szkoły postanowił je potraktować jako odwołanie od decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Z. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja została wydana w sposób prawidłowy i znajduje oparcie w przepisach prawa w niej powołanych. Decyzja ta została także w ocenie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP właściwie uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym. Zawiera ona wreszcie stosowne pouczenie strony wskazane w decyzji Komendanta Głównego PSP. W ocenie organu odwoławczego strona postępowania może także nadal skorzystać z rozwiązań zamiennych z zachowaniem jednak trybu określonego w § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. W skardze Gimnazjum nr [...] w Z. domagało się uchylenia decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi obszernie zreferowane zostały wcześniejsze rozstrzygnięcia dotyczące nałożenia obowiązku zainstalowania hydrantów 25, które poprzedzały decyzję Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...]. Skarżąca ponadto argumentowała, że tylko w przypadku przebudowy lub rozbudowy wewnętrznej instalacji wodociągowej przeciwpożarowej konieczne jest spełnienie warunków wynikających z Polskich Norm dotyczących hydrantów wewnętrznych (§ 40 ust. 2 rozporządzenia). Tym samym ponieważ budynek Gimnazjum nr [...] został wzniesiony przed wejściem w życie rozporządzenia brak było, w ocenie skarżącej, podstaw do nałożenia na szkołę obowiązku zainstalowania hydrantów 25. Zdaniem skarżącej ponowne podjęcie czynności kontrolno-rozpoznawczych w sytuacji, gdy w sprawie wydana została już decyzja Komendanta Głównego PSP wyczerpuje znamiona wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną mimo, że w sprawie nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Strona nie otrzymała także postanowienia o wznowieniu postępowania. Podała ,że w piśmie z dnia [...] Komendant Miejski PSP w Z. działając w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, określając termin zakończenia postępowania na dzień [...]. Jednocześnie jednak poinformował, że jego decyzja zostanie wydana do [...]. Skarżące Gimnazjum powołało się wreszcie na ustalenia zawarte w protokole kontroli przeprowadzanej na terenie szkoły w dniu [...]. Wskazano w nim bowiem, że na parterze budynku znajdują się trzy hydranty wewnętrzne 52, w które nie zostało wyposażone I piętro. Biorąc jednak pod uwagę wyposażenie szafek hydrantowych w dwa węże zasięg tych hydrantów obejmuje całą powierzchnię pomieszczeń znajdujących się na I piętrze budynku. Skarżąca zarzuciła jednocześnie, że w protokole tym nie zamieszczono argumentów dotyczących utrudnień w zastosowaniu istniejących hydrantów w pierwszej fazie pożaru, które to zastrzeżenia znalazły się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Komendant PSP wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ II instancji stwierdził, że w skardze nie wskazano konkretnie, jakie przepisy naruszył on w swojej decyzji z dnia [...]. Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowego wznowienia postępowania w sprawie organ ten zauważył, że ponowne czynności kontrolne wykonane przez Komendanta Miejskiego PSP w Z. i wydana w ich następstwie decyzja była konsekwencją stwierdzenia nieważności poprzedniego orzeczenia tego organu, a polecenie takie znalazło się w decyzji Komendanta Głównego PSP. Tym samym nie było konieczności wznawiania postępowania w sprawie dotyczącej bezpieczeństwa pożarowego Gimnazjum nr [...] w Z., bowiem postępowanie to było cały czas w toku. W kwestii pisma Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...] organ odwoławczy przyznał, że zaszła w nim pomyłka dotycząca określenia daty wydania decyzji (zamiast miesiąca października wskazano w nim miesiąc wrzesień). Pomyłka ta nie stała jednak na przeszkodzie zapoznania się strony z materiałami postępowania przed wydaniem decyzji. [...] Komendant Wojewódzki PSP wskazał także na bezpodstawność zarzutów dotyczących treści protokołu z dnia [...]. Ustalenia zawarte w tym protokole stanowiły, w jego ocenie, wystarczającą podstawę wydania decyzji nakazującej zainstalowanie na każdym piętrze budynku szkoły hydrantów 25. Przedmiotowa decyzja została także właściwie uzasadniona pod względem faktycznym i prawnym, a zarzuty skargi dotyczące rozbieżności między treścią uzasadnienia, a protokołem są niezrozumiałe i bezzasadne. Dowodząc zastosowanej w sprawie prawidłowej wykładni § 40 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej [...] Wojewódzki Komendant PSP powołał się na wyjaśnienia zamieszczone w jednym z pism Komendy Głównej PSP (zał. nr 26 akt sprawy), w którym stwierdzono, że ustalenia tego przepisu zwalniają jedynie z obowiązku wymiany istniejących hydrantów 25 niespełniających wymagań Polskich Norm na urządzenia spełniające te wymagania. Natomiast występowanie w instalacjach wodociągowych przeciwpożarowych hydrantów 25 powinno być traktowane, jako nieprawidłowość, która formalnie mogłaby być usankcjonowana w trybie określonym w § 1 ust. 2 rozporządzenia. Organ ponownie też stwierdził, że skarżąca zresztą może w dalszym ciągu skorzystać z rozwiązań zamiennych lecz musi to uczynić z zachowaniem trybu przewidzianego w tym przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd dokonując - stosownie do dyspozycji art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) - kontroli decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. pod względem jej zgodności z prawem stwierdził, że nie narusza ona prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że w zgodzie z art. 29 k.p.a. decyzjami organów obu instancji nałożono obowiązek zainstalowania hydrantów przeciwpożarowych 25 w budynku Gimnazjum nr [...] w Z. na ten podmiot, który jest samorządową oświatową jednostką organizacyjną miasta na prawach powiatu. Szkoła ta, stosownie do art. 50 § 1 w zw. z art. 25 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) była także legitymowana do wniesienia skargi na wydane w sprawie decyzje. Bezsporne jest także, że organem uprawnionym do działania w imieniu tej szkoły zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, był jej Dyrektor. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie stwierdzić należy, że budynek Gimnazjum nr [...] w Z. należy zaliczyć do obiektów charakteryzowanych kategorią zagrożenia ludzi ZL III. Wynika to z § 209 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Stosownie do § 15 ust. 2 pkt 2 ostatnio wskazanego rozporządzenia w strefie pożarowej zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi ZL III o powierzchni przekraczającej 1000 m² w budynku niskim powinny być stosowane hydranty 25. W świetle § 16 ust. 2 rozporządzenia hydranty 25 podobnie jak i hydranty 52 oraz zawory 52 powinny znajdować się na każdej kondygnacji, przy czym zgodnie z ust. 3 tego paragrafu zasięg tych hydrantów powinien obejmować całą powierzchnię chronionego budynku, strefy pożarowej lub pomieszczenia. W świetle przywołanych przepisów nie ulega wątpliwości, że dwukondygnacyjny budynek Gimnazjum nr [...] w Z. o powierzchni strefy pożarowej ponad 1000 m² powinien być wyposażony na każdej kondygnacji w wewnętrzne hydranty przeciwpożarowe 25 z zasilaniem zapewnionym przez co najmniej jedną godzinę ( ten ostatni warunek wynika z § 14 ust. 4 rozporządzenia). Tym samym Sąd nie mógł podzielić stanowiska skarżącej Szkoły, że zainstalowane na parterze budynku szkoły 3 wewnętrzne hydranty przeciwpożarowe 52 z dwoma wężami każdy zapewniają zgodną z przepisami prawa ochronę przeciwpożarową tego obiektu. Sporną między stronami była kwestia zastosowania w sprawie przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z którym dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych w stosunku do wymienionych m.in. w § 15 rozporządzenia. W ocenie strony skarżącej przepis ten pozwala na uznanie, że w przypadku przedmiotowego budynku szkoły takim dopuszczalnym rozwiązaniem zamiennym jest jego wyposażenie w hydranty 52 znajdujące się tylko na parterze budynku posiadające jednak podwójne węże obejmujące swoim zasięgiem powierzchnię wszystkich pomieszczeń na obu kondygnacjach. Nie wchodząc w spór co do prawidłowości takiego rozumowania zauważyć należy, że w świetle komentowanego przepisu rozwiązania zamienne mogą być stosowane w przypadkach szczególnie uzasadnionych lokalnymi uwarunkowaniami, w uzgodnieniu z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim PSP, wskazanych w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, jeżeli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Tym samym skoro skarżąca nie przedłożyła ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wskazującej, że proponowane przez nią rozwiązanie zastosowania hydrantów 52 w miejsce hydrantów 25 jest szczególnie uzasadnione z uwagi na lokalne uwarunkowania i zapewni ono niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej budynku, a jednocześnie komendant wojewódzki PSP nie udzielił zgody na to odstępstwo to brak było podstaw do przyjęcia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem § 1 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Nie można podzielić także stanowiska skarżącego Gimnazjum, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis § 40 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej wskazujący, że wymagania określone w § 14 ust. 2 obowiązują przy przebudowie i rozbudowie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej. W wymienionym w tym przepisie § 14 ust. 2 rozporządzenia jest bowiem tylko mowa o spełnianiu przez hydranty wewnętrzne wymagań Polskich Norm dotyczących tych urządzeń, będących odpowiednikami norm europejskich (EN). Innymi słowy przepis § 40 pkt 2 rozporządzenia zezwala na stosowanie w ochronie przeciwpożarowej hydrantów wewnętrznych zarówno 52 jak i 25 nie odpowiadających obowiązującym Polskim Normom, będących odpowiednikami norm europejskich (EN), z tym wszak zastrzeżeniem, że hydranty instalowane z związku z przebudową i rozbudową instalacji wodociągowej przeciwpożarowej powinny już odpowiadać obowiązującym Polskim Normom. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez orzekające w sprawie organy obu instancji przepisów proceduralnych Sąd uznał te zarzuty za bezpodstawne. W pierwszym rzędzie wskazać należy, że decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] stwierdzająca m.in. nieważność części decyzji Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...] nakładającej na skarżącą obowiązek zastosowania w budynku szkoły hydrantów 25 z wężem półsztywnym, wyeliminowała tę część decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a zatem od daty jej wydania, a nie od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność tego aktu. Skutkiem prawnym takiej decyzji jest zatem brak w obrocie prawnym rozstrzygnięcia uprawnionego organu w zakresie przestrzegania przez skarżącą przepisów przeciwpożarowych regulujących wyposażenie budynku szkoły w hydranty wewnętrzne przeciwpożarowe. Nie można wobec tego sensownie twierdzić, że opisana decyzja nieważnościowa rozstrzygnęła sprawę prawidłowości wyposażenia budynku Gimnazjum nr [...] w Z. w ten rodzaj urządzeń instalacji przeciwpożarowej, a w konsekwencji decyzja Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...] wydana została w sprawie już rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Przeprowadzone rozważania prowadzić muszą także do wniosku, że brak było również podstaw do przyjęcia iż ostatnio wymieniona decyzja administracyjna została wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego w trybie przepisów art. 145 i nast. k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego ma bowiem miejsce w sprawach zakończonych ostateczną decyzją, zatem skoro ostateczna decyzja Komendanta Miejskiego PSP w Z. z dnia [...] została skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego to trudno mówić w takiej sytuacji o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane również z poszanowaniem innych przepisów postępowania administracyjnego, w tym zasad ogólnych tego postępowania. Decyzje te oparto na prawidłowo zebranym i udokumentowanym materiale dowodowym oraz zostały one prawidłowo uzasadnione. Dostrzeżone przez skarżącą nieprawidłowe oznaczenie w piśmie z dnia [...] planowanej daty wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego PSP w Z. nie miało wpływu na wynik sprawy. Wpływu takiego nie miało także dostrzeżone przez Sąd wadliwe oznaczenie w decyzjach daty czynności kontrolno-rozpoznawczych przeprowadzonych w budynku Gimnazjum. Z akt sprawy wynika, że kontrola ta została przeprowadzona bowiem w dniu [...], a nie jak podano w decyzji w dniu [...]. W tym stanie rzeczy, skoro dostrzeżone przez Sąd błędy nie miały wpływu na wynik sprawy skarga podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.